Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 30 luglio 1999, Alessandro Torlonia, in relazione al silenzio-rifiuto formatosi
sulla diffida con la quale aveva invitato il ministero per i beni culturali, la Soprintendenza
archeologica e la Soprintendenza Bbaaaa, di Roma a definire, nel termine previsto dalla legge
241/90, il procedimento amministrativo diretto alla conclusione di un accordo di programma per
l’utilizzazione museale edilizia di parte dell’area della ex Villa Carcano, finalizzata all’esposizione al
pubblico della collezione Torlonia, adiva il Tar del Lazio per sentir affermare l’obbligo delle
amministrazioni intimate a provvedere, portando a termine il procedimento.
Il Tar, pronunciando in sede cautelare ex articolo 21, ultimo comma, della legge 1034/71, con
ordinanza del 20 ottobre 1999, invitava «le autorità intimate a porre sollecitamente in essere ogni
utile e completa iniziativa finalizzata allo svolgimento ed alla conclusione dell’iter procedimentale
preordinato all’eventuale formazione dell’accordo di programma ipotizzato nella proposta di una
definitiva sistemazione della questione».
Le amministrazioni resistenti impugnavano l’ordinanza davanti al Consiglio di Stato, che, con
ordinanza del 10 dicembre 1992, rigettava l’appello sul rilievo che il provvedimento impugnato «si
configura quale sollecitazione a definire come per legge l’iniziato procedimento inteso alla
conclusione di un accordo di programma ovvero al formale rifiuto di questo».
Il ministero e le Soprintendenze hanno proposto ricorso per cassazione ex articolo 111 Costituzione,
da valere all’occorrenza come regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo dichiararsi il
difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
Ha resistito, con controricorso, Alessandro Torlonia.
                             Motivi della decisione
1. L’unico mezzo del ricorso denuncia violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 5 e 7 della legge
1034/71 così come modificati ed integrati dagli articoli 33 e seguenti del D.Lgs. 80/1998 in relazione
all’articolo 360 n. 1 Cpc.
Deducono le amministrazioni ricorrenti:
- che l’obbligo di avviare e concludere il procedimento di cui all’articolo 1 della legge 241/90 riguarda
esclusivamente i procedimenti, iniziati a domanda o d’ufficio, volti all’adozione di atti
amministrativi unilaterali, ma non può condizionare l’uso di strumenti convenzionali alternativi agli
atti unilaterali, quali sono gli accordi sostitutivi di provvedimenti, che hanno natura di atti di
autonomia privata che si realizzano solo e nei limiti di un consenso liberamente acquisito, in
relazione ai quali l’amministrazione non può tollerare coercizioni, sia pure meramente sollecitatorie,
da parte del giudice amministrativo.
- che nella specie il giudice amministrativo ha inoltre compiuto una valutazione di merito – in ordine
all’annosità della vicenda, alla necessità che sia conclusa ed alla opportunità di assicurare una
adeguata esposizione al pubblico della collezione Torlonia – che non compete al giudice
amministrativo in sede di giudizio di legittimità.
1.1. Il ricorso ex articolo 111 Costituzione è inammissibile.
L’impugnazione ha ad oggetto una ordinanza del Consiglio di Stato, pronunciata in sede di
impugnazione avverso precedente ordinanza del Tar del Lazio adottata in sede cautelare ex articolo
21, ultimo comma, della legge 1034/71.
Per consolidata giurisprudenza di questa Suprema corte, il ricorso per cassazione ex articolo 111
Costituzione costituisce rimedio consentito soltanto avverso le pronunzie di contenuto decisorio,
idonee cioè ad incidere in via definitiva, con forza di giudicato, sulle posizioni dedotte in giudizio.
Ora, l’ordinanza adottata dal giudice amministrativo in sede cautelare ex articolo 21, ultimo comma,
della legge 1034/71 (in relazione al quale la tutela interinale, normativamente prevista nella sola
forma della sospensione dell’atto impugnato, è stata erogata dalla giurisprudenza amministrativa
anche mediante strumenti diversi, ed in particolare mediante ordinanze aventi contenuto impositivo
di comportamenti) difetta di tali connotati, investendo una misura di tipo cautelare e provvisorio
senza pregiudizio alcuno per la risoluzione della controversia (v., in tema di sospensione dell’atto
impugnato, sentenza 534/93; 634/88).
2. Il ricorso, in quanto proposto in relazione a giudizio pendente davanti al giudice amministrativo
nel quale non è intervenuta pronuncia di merito, ma sono stati adottati soltanto provvedimenti
cautelari, può tuttavia convertirsi in regolamento preventivo di giurisdizione (sentenza 634/88).
2.1. Va affermata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’articolo 11,
comma 5, della legge 241/90.
2.1.1. Dispone la norma suindicata che, in accoglimento di osservazioni e proposte presentate dai
soggetti interessati, l’amministrazione può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in
ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare
il contenuto discrezionale del provvedimento finale, ovvero, nei casi previsti dalla legge, in
sostituzione di questo (comma 1).
A tali accordi, che devono essere stipulati, a pena di nullità, in forma scritta, si applicano, in quanto
compatibili, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti (comma 2).
Gli accordi sostitutivi di provvedimenti sono soggetti ai medesimi controlli previsti per questi ultimi
(comma 3).
All’amministrazione è riconosciuta facoltà di recesso, per sopravvenuti motivi di interesse pubblico,
con obbligo di indennizzo (comma 4).
Le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi di cui al presente
articolo sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (comma 5).
2.1.2. Il giudizio in relazione al quale va individuato il giudice munito del potere giurisdizionale è
stato instaurato a seguito del silenzio serbato dalle amministrazioni ricorrenti sulla diffida con la
quale Alessandro Torlonia le aveva invitate a definire, nel termine previsto dalla legge 241/90, il
procedimento amministrativo, da lungo tempo avviato, diretto alla conclusione di un accordo di
programma avente ad oggetto la realizzazione, nell’area della ex Villa Carcano, adiacente alla Villa
Torlonia, in Roma, di una struttura da destinare a museo e servizi annessi per l’esposizione al
pubblico della collezione privata di archeologia greco-romana della famiglia Torlonia.
Risulta quindi dedotta in giudizio una situazione di pendenza di un procedimento amministrativo
aperto ad istanza di un soggetto privato, interessato a concordare, con le amministrazioni
competenti, in vista dell’esercizio delle rispettive funzioni pubbliche, il contenuto di un
provvedimento avente ad oggetto la realizzazione di una iniziativa coinvolgente sia l’interesse del
privato istante, sia l’interesse pubblico sotto il profilo edilizio, urbanistico e culturale (qual è quella
finalizzata alla costruzione, da parte di un privato, su terreni di sua proprietà siti in zona urbana di
rilevante interesse storico-artistico, di un museo destinato all’esposizione di una collezione privata
di reparti archeologici e dotato dei necessari servizi accessori, comprensivi di un parcheggio
interrato), in relazione alla quale il privato interessato si duole dell’inerzia delle amministrazioni
nell’addivenire all’auspicato accordo determinativo del contenuto del provvedimento, volto a
comporre, con scelta latamente discrezionale, i vari interessi, pubblici e privati, coinvolti nella
vicenda.
L’atto che, secondo l’auspicio dell’interessato, dovrebbe concludere il procedimento suindicato, va
quindi ricompreso nello schema degli accordi determinativi del contenuto di un provvedimento
amministrativo discrezionale da emettersi dalla Pa a conclusione di un procedimento preordinato
all’esercizio di una pubblica funzione amministrativa, previsti dall’articolo 11 della legge 241/90.
2.1.3. Ciò posto, occorre stabilire se, concernendo la controversia la fase prodromica alla (eventuale)
conclusione dell’accordo, sia applicabile la norma che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo «le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli
accordi» (articolo 11, comma 5).
Al quesito va data risposta positiva.
Va anzitutto rilevato che, ai fini dell’attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione
esclusiva di cui trattasi, non rileva il criterio della «materia» (adottato invece, ad esempio, dal
D.Lgs. 80/1998 negli articoli 33 e 34, poi riprodotti dalla legge 205/00), bensì il criterio della
tipologia dell’atto destinato al perseguimento del pubblico interesse. Atto che viene individuato
nell’accordo mediante il quale, in virtù della convergente volontà del privato interessato e della Pa,
viene determinato il contenuto discrezionale di un provvedimento amministrativo volto a perseguire
interessi pubblici (o che a questo si sostituisce, nei soli casi previsti dalla legge). Ciò che rileva è che
il soddisfacimento dell’interesse pubblico sia perseguito mediante il peculiare strumento
dell’accordo, restando indifferente la materia sulla quale incide il provvedimento finale, il cui
contenuto è determinato dall’accordo.
Circa l’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di accordi
determinativi del contenuto di un provvedimento diretto a perseguire interessi pubblici (o sostitutivi
di questo), va notato, sul punto letterale, che la formulazione della norma è di estrema ampiezza,
suscettiva, in quanto tale, di abbracciare la totalità delle controversie concernenti l’esercizio della
funzione amministrativa mediante il peculiare strumento dell’accordo. Il riferimento alle
«controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi» consente di
affermare che non vengono in considerazione soltanto le controversie che insorgono in relazione ad
un accordo già concluso, per vagliarne la conformità al modello legale o per individuarne la portata ed
il contenuto, o che attengono alla esecuzione dell’accordo (ipotesi già esaminata da queste Su:
sentenze 7452/97; 8593/98), ivi compreso il recesso, ma anche quelle che riguardano la fase
procedimentale prodromica alla (eventuale) conclusione dell’accordo, quale fase concernente la
«formazione» dell’accordo.
E tale interpretazione estensiva risulta altresì coerente con la ratio ispiratrice della scelta legislativa
di introdurre in materia di accordi ex articolo 11 della legge 241/90 una giurisdizione esclusiva,
atteso che la previsione di una giurisdizione esclusiva è di per sé volta ad eliminare in radice
questioni di riparto di giurisdizione, mediante l’attribuzione ad un determinato giudice della totalità
delle controversie concernenti il settore considerato.
3. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio di cassazione.
                                   P.Q.M.
la Corte, convertito il ricorso in regolamento preventivo, dichiara la giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo; compensa le spese.
Depositata il 12 marzo 2001.