Corte dei Conti, sez. giurisdizionale centrale, sent. 2 agosto 2000, sulla pregiudizialità tra processo penale e processo contabile
In nome del Popolo Italiano
La CORTE DEI CONTI
Sezione seconda giurisdizionale centrale
SENTENZA
sui sottoindicati atti d’appello avverso la sentenza n. 8/99/EL emessa
dalla Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per la regione Emilia
Romagna il 29 ottobre 1998 e depositata il 18 gennaio1999:
? appello iscritto al n. 10973 del registro di segreteria, presentato
da B., rappresentato e difeso dall’avv. x, con domicilio eletto presso
il suo studio;
? appello iscritto al n. 11022 del registro di segreteria, presentato
da A., rappresentato e difeso dall’.avv. k, con domicilio eletto presso
lo studio dell’avv. j in Roma;
Visti gli atti e documenti tutti di causa;
Uditi alla pubblica udienza del 1 giugno 2000, il relatore, gli avvocati
di parte, il P.M.
L’appellante B. impugna per i seguenti motivi:
? difetto di giurisdizione della Corte dei Conti, in quanto il diritto leso era quello della par condicio di tutti i candidati, e dunque non era un diritto proprio del Comune di R., ma di tutti i partecipanti al concorso, e pertanto la fonte della responsabilità non era la violazione dell’obbligo di servizio, ma quella dell’art. 2043 c.c.;
? difetto di legittimazione passiva del B. per mancanza del nesso di causalità fra il suo comportamento e il danno, derivando questo piuttosto dall’avere il Sindaco, che era da tempo a conoscenza delle possibili irregolarità della procedura concorsuale, omesso di predisporre gli strumenti per rendere ugualmente possibile l’espletamento del concorso, ad es. nominando un presidente supplente della Commissione;
? necessaria priorità della conclusione dei processi penali instaurati per gli stessi fatti, anche ai fini dell’accertamento della legittimità delle intercettazioni telefoniche e ambientali poste a base anche della condanna contabile;
? difetto dell’elemento psicologico, cioè della consapevolezza di arrecare il danno patrimoniale;
? necessità di accertare l’esistenza di altri responsabili, esistenza cui si accenna nella sentenza;
? esonero da responsabilità ex art. 1227 c.c., per non avere il creditore, cioè il Sindaco, usato l’ordinaria diligenza per evitare che si portasse a compimento il fatto dannoso;
? quantificazione del danno, essendo stati in esso calcolati elementi negativi che avrebbero dovuto essere esclusi e omessi elementi positivi che avrebbero dovuto essere calcolati a compensazione.
Il B. chiede conclusivamente in via principale l’annullamento della sentenza, in via subordinata la sospensione del giudizio in attesa della definizione dei procedimenti penali; in via ulteriormente subordinata la disposizione di istruttoria in relazione agli altri responsabili e alla quantificazione del danno.
L’appellante A. impugna per i seguenti motivi:
? pregiudizialità dei procedimenti penali, i cui esiti hanno rilevanza nel giudizio amministrativo-contabile;
? erronea qualificazione giuridica dell’A. nella vicenda, essendo egli in realtà legato da rapporto di fiducia politica col Sindaco e non da rapporti di servizio col Comune, o per lo meno non avendo agito, nell’occasione, in espletamento di compiti d’ufficio; con conseguente difetto di giurisdizione del giudice contabile;
? discendenza del danno contestato dal comportamento del Sindaco, per aver disposto il mancato espletamento del concorso senza che fosse necessario, sia sotto l’aspetto della irrilevanza della conoscenza di pochi quiz da parte di alcuni candidati, trattandosi fra l’altro di prova selettiva che non avrebbe potuto agevolarli nelle successive prove d’esame scritte e orali, sia se mai, sotto il profilo della mancata sostituzione del presidente della Commissione;
? quantificazione del danno, esageratamente elevata e non tenente conto dei vantaggi patrimoniali che al Comune sono derivati dall’espletamento del concorso in epoca successiva.
Chiede conclusivamente l’A. l’assoluzione da ogni pretesa risarcitoria.
Nelle conclusionali scritte, il Procuratore Generale confuta i motivi d’appello e chiede la conferma dell’impugnata sentenza, con condanna alle spese del doppio grado. La difesa del B. ha prodotto documentata memoria di replica.
In apertura dell’udienza, l’avv. k ha comunicato che in sede di processo penale è imminente la chiusura delle indagini preliminari ed è prossima la fissazione dell’udienza; ha invocato pertanto la sospensione del giudizio contabile, che- anche se non obbligatoria- è opportuna, dato che in esso ci sono altri imputati oltre al suo difeso, e il danno eventuale andrebbe ripartito fra tutti; ha riaffermato il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti in ordine al suo difeso e ha ribadito le altre deduzioni esposte nell’atto d’appello. L’avv. x ha eccepito la tardività della citazione, avvenuta dopo che era scaduto l’apposito termine di 120 giorni di cui all’art.1, comma 3 bis, della legge 20.12.96 n. 639, il che inficerebbe l’azione del Procuratore regionale di inammissibilità rilevabile d’ufficio; ha lamentato la mancata istruttoria sugli altri responsabili del danno, ha asserito che la sospensione delle prove concorsuali ad opera del Sindaco integra una violazione degli artt. 22 e 31 dell’apposito regolamento comunale, che ha depositato; ha richiamato le altre deduzioni di cui all’atto di appello e alla successiva memoria scritta.
Il rappresentante della Procura generale in udienza ha innanzitutto eccepito l’inammissibilità dell’eccezione di tardività dell’azione del Procuratore regionale, formulata solo in udienza e non rilevabile d’ufficio; ha confermato la giurisdizione della Corte dei Conti anche in ordine all’A., che era assessore al personale quando è stato bandito il concorso: ha rilevato che a tutt’oggi nessun giudice ha dichiarato l’illegittimità delle intercettazioni telefoniche e ambientali, la cui improponibilità in processo diverso da quello per cui furono autorizzate è dettata con riferimento all’ambito penale; ha evidenziato comunque che gli appellanti insistono a sollevare la questione della inutilizzabilità delle intercettazioni, ma non negano i fatti: il che è certamente un comportamento concludente da valutare a sensi dell’art. 116 c.p.c; ha ribadito infine le altre osservazioni contenute nelle conclusioni scritte.
II. La Sezione affronta prioritariamente l’eccezione di giurisdizione avanzata dalla difesa degli appellanti. Per quanto concerne il B., l’eccezione è fondata sulla considerazione che nella specie egli non avrebbe violato uno specifico obbligo di servizio che era tenuto ad osservare in quanto pubblico dipendente, ma piuttosto il diritto alla par condicio di tutti i candidati, diritto che tutti sono tenuti a rispettare, indipendentemente dalla qualità di pubblici dipendenti; si tratterebbe, in altre parole, di una responsabiltà basata per tutti sulla violazione del principio del neminem laedere, tutelato dall’art. 2043 c.c.; come tale, essa ricadrebbe naturalmente nell’ambito di giurisdizione del giudice ordinario.
L’eccezione è palesemente infondata, in quanto il B., proprio in quanto presidente della Commissione giudicatrice, aveva ricevuto dal Comune di R., del quale tra l’altro era dipendente, l’espresso compito di scegliere i candidati migliori e più preparati: assicurare questo risultato era quindi la finalità specifica del suo obbligo di servizio, sicchè l’avere tradito questo incarico integra - oltre che la generica violazione di un dovere di neminem laedere verso i candidati da lui sfavoriti – una puntuale violazione di un dovere specifico verso l’Amministrazione che gli aveva attribuito quell’incarico. Di questa violazione di obbligo di servizio è giudice naturale la Corte dei conti.
Per quanto riguarda l’A., il difetto di giurisdizione della Corte dei conti è eccepito in relazione a due circostanze: a) più in generale, la asserita mancanza di un rapporto di servizio col Comune; b) particolarmente, nella vicenda di che trattasi, il non aver egli agito in espletamento di compiti d’ufficio, ma alla stregua di un qualunque soggetto interessato a favorire alcuni candidati.
Ora, la prima circostanza non è veritiera, giacché – qualunque siano le recenti modificazioni del sistema di scelta degli assessori comunali, è certo che l’assessore, una volta nominato, diventa organo del Comune, ad esso legato da un rapporto di servizio (anche se non d’impiego). In quanto tale, egli è destinatario non solo dell’obbligo di fedeltà cui tutti i cittadini sono tenuti a mente del primo comma dell’art. 53 della Costituzione, ma nel particolare obbligo di cui al secondo comma dello stesso articolo, secondo cui “i cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onere, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”. Nessuna rilevanza ha, al riguardo, la circostanza – enfatizzata dalla difesa dell’appellante- che gli assessori non siano tenuti al giuramento, in quanto la citata norma costituzionale impone a tutti i cittadini cui siano affidate funzioni pubbliche il dovere di adempierle con onore, pur lasciando al legislatore ordinario di stabilire i casi in cui si debba prestare giuramento. L’argomentazione, del resto, proverebbe davvero troppo: che solo chi presta giuramento avrebbe il dovere di servire con fedeltà e onere; mentre chi non presta giuramento potrebbe anche lecitamente prescinderne. In realtà l’A. – se sono veri i fatti per cui è stato condannato in primo grado- non solo è stato enormemente avvantaggiato nel compierli dalla sua posizione pregressa e attuale nell’amministrazione comunale (giacché continuava ad essere Assessore comunale, anche se non più al personale), ma è venuto meno, compiendoli, a uno specifico obbligo di fedeltà e onore cui era tenuto verso l’amministrazione di cui era organo proprio in forza del rapporto organico e di servizio. E tanto basta per incardinare, anche nei suoi confronti, la giurisdizione della Corte dei conti.
III. Devesi, successivamente, esaminare l’eccezione di inammissibilità dell’azione di responsabilità, sollevata in udienza dalla difesa dell’appellante B. sulla base dell’art. 1, comma 3-bis, della legge 20 dicembre 1996, n. 639, secondo cui “il procuratore regionale emette l’atto di citazione in giudizio entro centoventi giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle deduzioni da parte del presunto responsabile del danno”. Nella specie, il termine di trenta giorni fissato per la presentazione delle deduzioni con invito a dedurre, notificato il 2 aprile 1996, scadeva il 1 maggio successivo, e il termine di 120 giorni per la citazione scadeva nell’agosto 1996; l’atto di citazione fu notificato al B. il 3 marzo 1997.
L’eccezione, in quanto non avanzata nella prima fase del giudizio, costituisce novum in appello, e non riferendosi a nullità rilevabile d’ufficio, posto che nessuna norma di legge dispone in tal senso, va dichiarata inammissibile (art. 345 c.p.c).
IV. La Sezione passa ad esaminare le domande, proposte da entrambi gli appellanti, di sospensione del giudizio d’appello in attesa della conclusione dei processi penali instaurati per gli stessi fatti, sia al fine di vagliare la legittimità delle intercettazioni telefoniche e ambientali poste a base della condanna contabile, sia per accertare l’esistenza di altri responsabili, anch’essi imputati nel processo penale, con conseguente necessità di una diversa ripartizione del danno eventuale. La chiesta sospensione, benché non obbligatoria a sensi dell’art. 3 c.p.p, sarebbe sommamente opportuna, posto che gli esiti dei procedimenti penali hanno rilevanza nel giudizio amministrativo-contabile. Il Procuratore generale si oppone alla sospensione del giudizio, rilevando che ogni questione di utilizzabilità delle intercettazioni telefoniche e ambientali in procedimenti diversi da quelli per cui furono autorizzate concerne i diversi processi celebrati sempre in sede penale; rileva poi che le dette intercettazioni conservano tutto il loro valore di prova in quanto fatti esistenti sul piano naturalistico, tanto più che i fatti emersi dalle intercettazioni non sono stati negati dagli appellanti.
Il problema dei rapporti fra il processo penale e il giudizio contabile si pone quando sia l’azione penale che quella di responsabilità amministrativa si fondano, sostanzialmente, sugli stessi fatti. In genere viene escluso che da questa situazione possano derivare conseguenze in termini di pregiudizialità, in virtù del principio della separatezza dei giudizi al quale si ispira il nuovo codice di procedura penale. Tuttavia, non è nemmeno accettabile la tesi di una totale indifferenza del giudizio penale nel giudizio contabile-amministrativo, giacchè, se così fosse, verrebbe disattesa l’esigenza che l’ordinamento abbia l’attitudine a dare risposte univoche in termini di certezza, ammettendosi che di un medesimo fatto naturale ordini giudiziari diversi possano accertare in maniera difforme la verità.
Questa sezione, già altre volte (21 maggio 1996, n.23; 3 febbraio 1998, n.27; 23 settembre 1998, nn.196 e 197) ha preso posizione contro l’opinione che il legislatore, dettando l’asserito nuovo sistema della “separatezza” dei giudizi, avrebbe inteso privilegiare la rapidità dei singoli processi anche correndo il rischio della contraddittorietà dei giudicati: questo rischio l’ordinamento giuridico non può correrlo se non vuole smentirsi come ordinamento. La contraddittorietà dei giudicati, cioè la riaffermazione dell’incertezza dell’ordinamento da parte della giurisdizione, che dovrebbe garantire la certezza, equivarrebbe in realtà alla rinuncia dell’ordinamento ad essere e valere in quanto tale.
Ciò non vuol dire che nella vita dell’ordinamento non possano verificarsi delle antinomie, ma che, quando esse si verifichino, l’ordinamento deve possedere al suo interno la potenzialità di risolverle. Un mezzo idoneo a tal fine è quello della sospensione di un giudizio nell’attesa che venga definito l’altro: sospensione che – quando trattisi di rapporti fra giudizio penale e giudizio civile o contabile- si riconnette a quanto disposto negli artt. 651 e 652 c.p.p. in tema di efficacia della sentenza penale nel giudizio civile o “amministrativo per le restituzioni e il risarcimento del danno”, il quale ultimo altro non è che il giudizio davanti alla Corte dei conti.
La Sezione non ignora che la giurisprudenza contabile è divisa circa la possibilità della sospensione del giudizio di responsabilità amministrativa in pendenza di quello penale, sospensione che se talora è ritenuta necessaria (Sez. reg. siciliana 13 aprile 1992 n. 64/R) e talaltra facoltativa ( Sez. 2, ord. n. 20 del 20 aprile 1994, Sez. Molise 27 maggio 1997, n. 276), altre volte ancora è ritenuta del tutto inammissibile (Sez. 1, 27 Marzo 1991 n. 113; 15 aprile 1991 n. 138; 15 luglio 1991, n. 240; Sez. 3, 23 ottobre 1998, n. 272), essenzialmente perchè dal nuovo testo dell’art. 295 c.p.p., introdotto con l’art. 35 della legge 26 novembre 1990, n. 353, è stato espunto il riferimento all’art. 3 del vecchio codice di procedura penale. Ora, questo mancato riferimento è del tutto ovvio dato che l’art.3 predetto, che affermava il principio dell’assoluta pregiudizialità penale, non è più in vigore; ma l’art. 295 c.p.c. continua a prevedere la sospensione del processo ogni volta che debba essere risolta una controversia dalla cui definizione dipenda la decisione della causa. E’ insomma generalmente riconosciuto che, pur avendo il nuovo codice di procedura penale ripudiato il principio della sospensione necessaria, non ne consegue automaticamente l’antitetico principio della prosecuzione necessaria, per cui il giudice contabile può valutare, caso per caso, e disporre a suo insindacabile giudizio la sospensione o meno del giudizio amministrativo-contabile in presenza di un connesso procedimento penale, ogni qual volta ravvisi tra i due procedimenti un rapporto di pregiudizialità, o perché vi è identità dei fatti devoluti alla cognizione del giudice contabile e quelli in via di accertamento nel processo penale, o perché l’esito del giudizio penale sia determinante ai fini della decisione del giudice contabile, o perché i fatti da accertare nel giudizio penale costituiscano, in tutto o in parte, antecedenti logico-giuridici nel giudizio contabile.
Nella specie, non v’è dubbio che se dal processo penale dovesse risultare la responsabilità di altre persone, oltre agli appellanti, ciò si ripercuoterebbe sulla quantificazione della parte di danno da porre eventualmente a carico degli stessi. Ma soprattutto occorre considerare che le sole prove su cui si basa la pretesa risarcitoria del Procuratore regionale attore sono le intercettazioni telefoniche e ambientali, i cui “risultati non possono essere utilizzati in procedimenti diversi da quelli nei quali sono stati disposti, salvo che risultino indispensabili per l’accertamento di delitti per i quali è obbligatorio l’arresto in fragranza” (art. 270 c.p.p.).
Al riguardo non condivide questo Collegio l’avviso del Procuratore generale secondo cui questo divieto opererebbe solo fra procedimenti penali, giacché è da ritenere che, se il legislatore ha posto quel divieto in procedimenti penali –cioè in procedimenti nei quali si assumono violati valori tutelati con quella che è in assoluto la maggior forma di tutela (la sanzione penale) – a fortiori quel divieto dovrà valere nei procedimenti risarcitori, sia civili che contabili. Nè può aver pregio l’argomentazione della esistenza delle intercettazioni come fatto naturalistico, indipendentemente dal loro valore giuridico, in quanto ciò equivarrebbe a togliere ogni significato al divieto di utilizzazione in diversi procedimenti, che è imposto –non si dimentichi- a tutela del diritto alla riservatezza garantito dall’art. 15 della Costituzione. Questo diritto è considerato dal legislatore di tale rilievo, che la sua tutela prevale su quella di altri interessi tutelati penalmente, salvo che vengano in considerazione i delitti gravissimi per cui è obbligatorio l’arresto in flagranza. Al di fuori del processo penale nel quale sono state disposte, le intercettazioni sono dunque da considerare tamquam non essent.
Come dire che la pretesa attorea è nel presente giudizio sprovvista di prove, a parte eventualmente quella di cui all’art. 116 c.p.p. fondata sul comportamento degli appellanti. Ove, però, il processo penale che vede gli appellanti in veste di imputati dovesse concludersi con l’accertamento delle loro responsabilità, la sentenza penale avrebbe valore di giudicato per quanto attiene ai fatti materiali, e l’accertamento di responsabilità operato dal giudice penale ben potrebbe essere posto a base della condanna contabile. La sospensione del presente giudizio appare dunque estremamente opportuna in attesa della definizione del giudizio penale, perchè da questa definizione dipende in larghissima misura la decisione della causa (art. 295 c.p.c.).
V. La liquidazione delle spese va rinviata alla decisione definitiva.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE DEI CONTI
Seconda Sezione Giurisdizionale Centrale
Visto il d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio
1994, n. 19;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Visto il d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito con modificazioni
con la legge 20 Dicembre 1996, n. 639;
Visti gli artt. 26 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, e 295 c.p.c.;
? dichiara sussistere la giurisdizione della Corte dei conti nel giudizio
di responsabilità amministrativo-contabile a carico di A. e B. per
i fatti di cui all’impugnata sentenza della Sezione giurisdizionale della
Corte dei conti per la regione Emilia Romagna n. 8/99/EL del 18 gennaio
1999;
? dichiara inammissibile l’eccezione di inammissibilità
dell’azione di responsabilità formulata dall’appellante B. in base
all’art. 1, comma 3 bis, della legge 20 dicembre 1996, n. 639;
? ordina la sospensione del presente giudizio d’appello fino alla pronuncia
della sentenza irrevocabile nel procedimento penale nel quale i suddetti
appellanti sono imputati per i fatti da cui origina l’azione di responsabilità
in esame.
Spese al definitivo
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 1 giugno
2000.