IL PROGETTO DEGLI ACQUISTI CENTRALIZZATI E LA CONSEGUENTE GESTIONE DEI CONTRATTI E DELLA SPESA NELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO NEGLI ESERCIZI 2000-2003 – DELIBERA N. 26 del 26 giugno 2003, Corte dei Conti - sez. centrale di controllo
 
 

INDICE
 
 

CAPITOLO  I – Obiettivi della indagine, cronologia del quadro normativo 
e sua attuazione pag.   1
1.1 Obiettivi ed oggetto dell’indagine   
1.2 Il progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi 
da parte della P.A. e la evoluzione del quadro normativo  
1.3 La disciplina delle gare telematiche  
 

CAPITOLO  II – Risultati dell’attività amministrativa di attuazione del
progetto Centrale di Acquisti  pag. 14
2.1  La procedura adottata per la scelta del gestore ed i compiti
a quest’ultimo assegnati
2.2 Riflessioni in ordine alla mancata collaborazione con l’ISAE
ai fini della classificazione merceologica  
2.3 La definizione di una policy pubblica per gli acquisti e il suo
impatto sulle prerogative della dirigenza e sul mercato  
2.4 La carenza di programmazione e di capacità progettuale nella 
politica degli acquisti delle Amministrazioni pubbliche  
2.5 L’atteggiamento passivo delle amministrazioni pubbliche nella
contrattazione centralizzata  
2.6 La riconversione del personale  
2.7 Vigilanza e controlli nella esecuzione del contratto  
2.8 Incertezza sui risparmi conseguiti e validazione delle 
quantificazioni 
2.9 Aste on line e market place - DPR. 4 aprile 2002   
2.9.1 Profili problematici relativi alla c.d. asta elettronica  
2.9.2 Market place e mercato elettronico     
2.9.3 Considerazioni di carattere generale sulla introduzione della
contrattazione elettronica 

CAPITOLO  III - Problematiche emerse nella attuazione del progetto di 
centralizzazione degli acquisti  pag. 39
3.1 Ritardi e inadempimenti dei servizi di controllo interno
nell’attuazione dell’art.26, comma 4, della legge 488/99 
3.2 Metodologie minime per assicurare l’attuazione dell’art. 26,
della legge 488/99  
3.3 Alcuni profili problematici della contrattazione centralizzata  
3.3.1 I risparmi conseguiti dal Ministero dell’Ambiente  
3.3.2 Problemi inerenti alla fornitura del materiale di cancelleria
e di facile consumo  
3.3.3 Personal Computer e sistemi operativi  
3.3.4 Telefonia fissa e mobile  
3.3.5 Buoni pasto al personale  
3.3.6 Carburanti  
 

CAPITOLO  IV – Impatto della contrattazione centralizzata sulla pubblica
amministrazione e sul mercato  pag. 59
4.1 Influenza nei rapporti tra lo Stato e il mondo delle Autonomie  
4.2 Sui moduli organizzativi della pubblica amministrazione e sulle
modalità di esternalizzazione dei Servizi. Il caso del 
Global Service  
4.3 Sul mercato  
 

CAPITOLO V – Il punto di vista rappresentato in adunanza dalle Amministrazioni
e le valutazioni conclusive pag.  69
5.1 Il punto di vista rappresentato dalle Amministrazioni nella 
adunanza deliberativa della Sezione  
5.2 Valutazioni conclusive  
5.3 Sintesi delle osservazioni sull’attuazione dell’art. 26 e sulle 
pertinenti gestioni  
5.3.1 In ordine alla procedura di individuazione della 
Centrale d’Acquisto 

5.3.2 In ordine alle metodologie di rilevazione 
5.3.2 Risultati conseguiti e problematiche inerenti ad alcune 
fattispecie contrattuali 
5.3.4 L’attività dei servizi di controllo interno 
5.3.5 Valutazione di impatto sulla concorrenza 
5.4 Sintesi delle osservazioni sulla vigente legislazione 
 
 

ELENCO DEGLI ALLEGATI
 

q Allegato A: Elenco Amministrazioni sottoposte a controllo;
q Allegato B1: Quadro sinottico inerente al valore delle Convenzioni Consip attivate nel biennio 2000-2001;
q Allegato B2: Quadro sinottico inerente alla percentuale di risparmio dichiarata per l’adesione alle convenzioni consip nel biennio 2000 – 2001;
q Allegato B3:  Quadro sinottico inerente al valore delle Convenzioni Consip attivate nel 2002;
q Allegato B4:  Quadro sinottico inerente alla percentuale di risparmio dichiarata per l’adesione alle convenzioni Consip nel biennio 2002;
q Allegato C1: Convenzioni Consip attivate e non ancora esaurite alla data della presente relazione;
q Allegato C2: Convenzioni Consip attivate ed esaurite alla data della presente relazione;
q Allegato C3: Convenzioni Consip in attivazione  alla data della presente relazione.
 

CAPITOLO  I

Obiettivi dell’indagine, cronologia del quadro normativo e sua attuazione

1.1. Obiettivi ed oggetto dell’indagine.
La presente relazione riguarda l’attuazione del progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi, attraverso la istituzione di una struttura centralizzata, creata in attuazione dell’art. 26 della legge finanziaria 2000 (488/99).
La rilevanza strategica del progetto, la sua radicale innovatività, il forte impatto  sull’agire amministrativo hanno indotto la Sezione centrale del controllo sulla gestione di questa Corte a programmare detta indagine per gli esercizi 2000 – 2003  con progressive e autonome valutazioni in sede di programmazione annuale, tenendo nel debito conto le vastissime implicazioni che le norme successive e la concreta attuazione del progetto stesso sono andate assumendo nel tempo.
Il tumultuoso sviluppo dell’attività Consip e il rapido mutare dello scenario di riferimento operativo, contrapposti alla lenta adesione delle amministrazioni pubbliche agli intendimenti del legislatore, rilevati con una complessa attività istruttoria dalla Corte, impediscono – fino ad oggi – di pervenire a valutazioni definitive e univoche sul fenomeno indagato.
Molte sono le anfibologie emerse nella lunga gestazione della riforma; di esse si accennano solo alcune, senza pretesa di esaustività:
a) l’originario intendimento del legislatore di avvalersi di una struttura altamente specializzata è ben presto sfociato in un affidamento diretto ad una società “completamente nuova” per ciò che riguarda questo particolare ramo di attività, la quale ha dovuto impostare ex novo prassi e procedimenti contrattuali;
b) la finalità di favorire la creazione di un mercato più concorrenziale e consentire il contenimento dei prezzi è stata talvolta posta in discussione dalla concreta scelta dei metodi di contrattazione, non a caso sottoposti – in alcune circostanze – al vaglio della Autorità per la tutela della concorrenza ;
c) l’obiettivo di quantificazione dei risparmi, che doveva essere verificato attraverso gli strumenti forniti dalle recenti riforme in tema di contabilità e controlli, ha finito per essere gestito solo attraverso operazioni statistiche, anziché concretarsi in obiettivi confronti tra spesa storica e spesa successiva alla riforma.
Queste notazioni non intendono certamente sminuire il valore di un importante progetto innovativo della spesa pubblica o anticipare valutazioni definitive che, allo stato attuale, ancora è prematuro formulare, bensì sono volte a dare la misura della dimensione dei problemi, che una così radicale riforma ha comportato.
Con la cautela, doverosa di fronte ad un tale complesso scenario, vengono di seguito sintetizzati gli obiettivi, cui è stata diretta la lunga attività istruttoria che ha caratterizzato l’indagine: 
a) si è inteso, preliminarmente, verificare l’avvenuto rispetto - da parte del Ministero del Tesoro - del modulo procedimentale previsto dalla legge n. 488/99, tenuto a costante riferimento dalla legislazione successiva (Cfr. cap. 2.1);
b) è stato quindi analizzato lo stato di attuazione del complesso programma di e- procurement, atteso che il sistema di acquisto mediante convenzioni costituisce solo il primo passo di un percorso, che prevede, attraverso stadi successivi, la progressiva introduzione delle aste elettroniche e del cd. market-place;
c) si è cercato, inoltre, di verificare se il modello operativo posto in essere abbia portato, effettivamente, alla realizzazione di economie di spesa nelle amministrazioni dello Stato. A tal scopo sono state esaminate sia le apposite relazioni redatte dagli uffici preposti al controllo di gestione ai sensi dell'articolo 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 , sia quelle presentate annualmente dal Ministero dell’economia e delle finanze alle Camere;
d) si è valutato, altresì, l’impatto che l’e-procurement ha avuto sulla gestione della contabilità nazionale; ciò in particolare al fine di ricostruire un quadro applicativo di insieme, in un settore che ha visto l’introduzione di innovazioni anche ad opera di fonti sub-primarie;
e) si è inteso verificare, infine, l’effetto delle nuove disposizioni sulla organizzazione amministrativa e sul regime di libera concorrenza, posto che un utilizzo indiscriminato e senza limiti di valore degli strumenti di e-procurement (al pari di altri, beninteso) potrebbe produrre vere e proprie riserve di mercato e posizioni dominanti in un’area commerciale di non trascurabili proporzioni.
 
 
 
 

1.2. Il progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi da parte della P.A. e la evoluzione del quadro normativo.
Con la legge finanziaria per l'anno 2000 (legge 23 dicembre 1999, n. 488) il Legislatore ha attribuito al Ministero del tesoro (ora dell'economia e delle finanze) la possibilità di stipulare - anche avvalendosi di società di consulenza specializzate - convenzioni quadro con imprese fornitrici, aventi ad oggetto l'impegno di quest'ultime ad accettare, a condizioni e prezzi stabiliti, ordinativi deliberati dalle amministrazioni dello Stato, sino a concorrenza di un quantitativo complessivo stabilito nella convenzione stessa. 
In data 10 gennaio 2000, lo Statuto della Consip veniva modificato attribuendo alla Società stessa la facoltà di esercitare qualsiasi attività, avente quale unica ed esclusiva funzione quella di servizio per lo Stato o compiuta per conto di amministrazioni dello  Stato. 
Successivamente, con D.M. 24 febbraio 2000 veniva affidato alla Consip S.p.A. (società interamente controllata dallo stesso Ministero) l'assistenza nella pianificazione e nel monitoraggio dei fabbisogni di beni e servizi delle pubbliche amministrazioni, la gestione delle procedure per la conclusione delle convenzioni, nonché la realizzazione e la gestione del sistema di controllo e verifica dell'esecuzione delle convenzioni medesime, anche attraverso soluzioni organizzative, servizi informatici, telematici e logistici. 
Tali funzioni di approvvigionamento si sommavano alle preesistenti prerogative informatiche in materia finanziaria e contabile dell' amministrazione statale, di cui era già titolare ai sensi del D.L.vo 19 novembre 1997, n. 414, attuativo della delega contenuta nell' art. 7 della L. 3 aprile 1997, n. 94  e, in particolare, alla gestione del sistema informatico integrato del Ministero, conferita con D.M. 17 giugno 1998.
Nello svolgimento di queste funzioni, disciplinate da apposito accordo di servizio con il Ministero, la Consip è in ogni caso tenuta a rispettare la normativa nazionale e comunitaria applicabile. 
In base al decreto, inoltre, è stato affidato alla società Consip, per conto del Ministero e delle altre pubbliche amministrazioni, lo svolgimento delle seguenti attività: 
a)  assistenza alle singole pubbliche amministrazioni nella pianificazione e monitoraggio dei volumi complessivi dei fabbisogni dei diversi beni e servizi; 
b)  conclusione diretta delle convenzioni e dei contratti quadro con i terzi fornitori di beni o prestatori di servizi, ai sensi dell'art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488; 
c)  predisposizione di strumenti idonei alla realizzazione del monitoraggio dei consumi ed al controllo della spesa, in particolare avvalendosi di sistemi di Information Technology; 
d)  comunicazione alle pubbliche amministrazioni, mediante canali informatici, della conclusione delle convenzioni e dei contratti quadro, nonché delle relative condizioni;
e)  determinazione delle modalità di adesione delle pubbliche amministrazioni alle convenzioni ed ai contratti quadro stipulati ai sensi del ripetuto art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488; 
f)  espletamento di attività di supporto - su richiesta delle amministrazioni - per la risoluzione di problematiche specifiche nell’ambito dei compiti operativi espressamente conferiti alla Consip; 
g)  redazione di un bollettino periodico sulle iniziative realizzate dalla medesima Consip, a disposizione delle diverse amministrazioni attraverso le reti telematiche. 
In data 27 marzo 2000, veniva nuovamente modificato il testo dello Statuto della Società con la previsione dell'esercizio di attività informatiche, di consulenza e di assistenza in favore di amministrazioni pubbliche, nel settore della compravendita di beni e acquisizione di servizi, anche ai fini della scelta del contraente, nonché di attività di negoziazione diretta su beni e servizi per conto e su richiesta di tali amministrazioni.
Con l'art. 60 della legge n. 388 del 2000 venivano attribuite alla Consip ulteriori funzioni in tema di analisi e studio dei mercati dei prodotti acquistati dalle pubbliche amministrazioni. In particolare, assumeva rilievo il compito - da svolgere in collaborazione con la commissione tecnica per la spesa pubblica e con l'Istituto di studi e analisi economica (I.S.A.E.) - volto a definire un'appropriata classificazione merceologica delle principali voci di acquisto della pubblica amministrazione, per la individuazione: 
a) dei beni oggetto delle convenzioni, distinguendo - in particolare - tra beni preesistenti, beni forniti appositamente su richiesta e beni prodotti esclusivamente in mercati locali; 
b) del modello economico dell'offerta: monopolio pubblico o privato regolamentato, monopolio privato in mercati contendibili o selezionabili mediante asta, oligopolio nazionale o internazionale, concorrenza; 
c) delle forme e tecniche di aggiudicazione delle forniture, legate alle tipologie industriali del mercato di riferimento: affidamento diretto, tipi di gara e semplice ricorso al mercato.
Attraverso tale normazione, pertanto, è stato introdotto nel nostro Paese il c.d. “e-procurement” (approvvigionamento telematico), cui faceva espresso riferimento l’Azione n. 12 del Piano d’Azione per l’e-governament, presentato il 23 giugno 2000 dal Ministro per la funzione pubblica  ed i cui obiettivi di fondo sono stati ribaditi, di recente, con le direttive in tema di amministrazione digitale . 
Naturalmente, la ragionevole aspettativa di una diffusione degli acquisti on-line non può che reggersi sul raggiungimento preventivo dei risultati programmati in detto Piano e sulla ferma volontà dell’amministrazione di accogliere ed utilizzare le moderne tecnologie I.C.T (Information and Communication tecnologies): queste ultime, infatti, richiedono alla P.A. non solo un continuo aggiornamento, ma soprattutto la acquisizione di una piena padronanza dei nuovi strumenti e delle nuove tecniche, necessari al perseguimento degli obiettivi di volta in volta fissati dal legislatore.
Di qui, l’evoluzione del modello di e-procurement verso nuovi archetipi telematici, come le “aste on-line” ed il “ Market place” .
Va sottolineato, peraltro, come le descritte innovazioni introdotte dal legislatore non abbiano minimamente scalfito i principi base della contrattualistica pubblica ed, in particolare, quelli derivanti dall’ordinamento comunitario. Ed invero, la stessa legge n. 488/99 – al comma 4 del menzionato art. 26 – prevedeva che tutte le amministrazioni dovessero monitorare la spesa per beni e servizi, confrontandola con quella storica antecedente alla istituzione della Centrale per gli acquisti.
Inoltre, al di là del contenimento della spesa, il Ministero dell’economia e finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – IGF- individuava i seguenti ed ulteriori obiettivi :
-  eliminazione dell'onere delle gare per le singole pubbliche amministrazioni, con conseguenti risparmi dei costi e recupero di risorse interne per attività a valore aggiunto; 
-  riqualificazione del personale coinvolto nel processo degli acquisti e introduzione di attività e responsabilità sul controllo della domanda e dei consumi; 
-  promozione del commercio elettronico nella pubblica amministrazione verso il mondo delle imprese; 
-  semplificazione e trasparenza nei rapporti tra pubblica amministrazione e mercato; 
-  conoscenza dei dati di spesa a supporto di iniziative per il controllo della domanda: il flusso elettronico delle transazioni con i fornitori consente l'elaborazione di analisi sulla spesa, facilitando l'attività di programmazione a livello di governo e di singola amministrazione; 
-  definizione di una policy pubblica per gli acquisti, che faciliti l'utilizzo di prodotti ambientalmente sostenibili, la standardizzazione dei beni e servizi acquistati e l'orientamento a servizi innovativi sul mercato. 
Il risultato operativo conseguito al 31 dicembre 2000 dal progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi - ammontante per le amministrazioni dello Stato a circa 25.000 miliardi di lire, di cui 6.500 per la spesa comune - è stato illustrato dal Ministero dell’economia e delle finanze nella relazione annuale alle Camere, predisposta  ai sensi del comma 5 del più volte citato art.26, l. n. 488/1999. 
Questi i principali risultati dichiarati:
1. l’attivazione di convenzioni sulla spesa comune, che hanno prodotto oltre 300 miliardi di lire di risparmi presunti, a fronte di una spesa di circa 660 miliardi  per le amministrazioni dello Stato;
2. più di 3.000 adesioni  al sistema delle convenzioni, che hanno interessato le seguenti categorie merceologiche: telefonia fissa e mobile, centrali telefoniche, fotocopiatori, personal computer desktop, stampanti e cancelleria; 
3. con riferimento all’e-procurement, gli accessi al sito internet (dati da luglio a dicembre 2000) sono risultati circa 100.000 mensili, con una media  giornaliera di visite pari a  768.
Con la legge finanziaria per il 2001 (legge n. 388 del 23 dicembre 2000) detto ambito è stato esteso alla spesa comune di tutta la pubblica amministrazione, alla spesa specifica della sanità, degli enti locali e delle università, con l'obiettivo di facilitare il raggiungimento di benefici economici e di processo, promuovendo l'aggregazione e la standardizzazione della domanda. 
In particolare – per quel che concerne la spesa specifica - l'articolo 59 ha individuato il percorso per applicare le nuove metodologie d'acquisto, nel rispetto dell'autonomia decisionale e gestionale degli enti interessati, attribuendo al Ministero dell'economia e delle finanze il ruolo di promotore di aggregazioni di enti per realizzare l'acquisizione di beni e servizi alle migliori condizioni del mercato.
Al 31.12.2001, con la relazione al Parlamento sul progetto di razionalizzazione della spesa per l’acquisto di beni e servizi , il Ministero dell’economia dichiarava il raggiungimento dei seguenti obiettivi:
1. iniziative attivate pari a circa 4.280 milioni di euro, con una riduzione media dei costi unitari, rispetto ai costi di mercato ed ai prezzi precedentemente applicati alla pubblica amministrazione, pari al 33%. Gli effetti stimati della riduzione dei costi unitari, presumendo parità di consumi, corrispondevano a circa 1.400 milioni di euro di risparmio per la P.A.;
2. acquisti on line stimati in circa 32.000 ordinativi di fornitura della pubblica amministrazione, emessi attraverso il portale www.acquisti.tesoro.it ; 
3. aggregazioni di enti sul territorio nazionale per la razionalizzazione della spesa specifica dei comparti Sanità, Enti locali e Università, con l’attivazione di 4 centrali regionali sulla sanità con circa 60 aziende sanitarie locali e 60 aziende ospedaliere e istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, e con il coinvolgimento di oltre 100 enti locali e 20 università;
4. settori di intervento pari ad una spesa complessiva pari a circa 40 miliardi di euro, di cui circa 13 relativi alla spesa comune  ed i restanti alla spesa specifica  ;
5. sviluppo di un call center a servizio delle P.A. aderenti a Consip;
6. istituzione di un sistema di datawharehouse per monitorare l’andamento delle convenzioni, sia in termini di spesa che in termini di performances dei fornitori; 
7. un notevole incremento del numero di utenti registrati al sistema delle convenzioni (11.614), e delle visite al suddetto portale (più di 1.000.000);
8. l’attivazione di 15 cataloghi elettronici per le convenzioni di spesa comune.
Con la legge finanziaria per il 2002 (l. 28/12/2001, n. 448), peraltro, è stata precisata - per province, comuni, comunità montane e consorzi di enti locali (art. 24, comma 6) – la facoltà di aderire alle convenzioni de quibus, nel senso di consentire a tali enti di provvedere in modo autonomo agli acquisti previa adozione dei prezzi delle convenzioni come base d’asta al ribasso.
In seguito, il Ministero dell’economia e finanze  - illustrando i risultati gestionali conseguiti al 31 dicembre 2002 - ha specificato che il valore della spesa di riferimento per le categorie affrontate dal Programma (29 su base nazionale ed 8 su base locale) sarebbe pari a 8.473 milioni di euro, con una percentuale di riduzione dei costi unitari di circa il 27%, per un valore presunto di risparmi pari a 2.308 milioni di euro . 
Di dette convenzioni si da rappresentazione negli allegati C1, C2 e C3 della presente relazione, distinguendo - rispettivamente – le iniziative già esaurite, quelle in corso di esercizio e quelle in fase di attivazione.
Come comunicato dal predetto Ministero, a seguito di precisa richiesta di chiarimenti formulata dall’Ufficio, l’acquisizione dei suddetti dati avviene mediante un processo di elaborazione del Flash Report, che registra molteplici operazioni.
In particolare, il monitoraggio del numero degli ordini, delle quantità e degli importi relativi ai beni/servizi acquistati dagli enti, operato dalla Struttura, viene effettuato su una piattaforma informatica (DWH), attraverso la quale si elabora la reportistica destinata alla verifica dell’andamento del sistema. I parametri riscontrati tramite il Flash Report, predisposto all’interno della Struttura stessa, contribuiscono alla comunicazione verso l’esterno degli obiettivi raggiunti dal programma.
Gli oggetti del monitoraggio sono così definiti nella nota ministeriale:
a) Spesa affrontata: valore complessivo della spesa della P.A. per le categorie merceologiche oggetto di azioni di razionalizzazione da parte di Consip;
b) Massimale: valore del quantitativo massimo previsto nelle convenzioni Consip;
c) Registrazioni: numero delle registrazioni effettuate dai responsabili di spesa della P.A. al sistema delle convenzioni Consip. Il database delle registrazioni rende disponibile, oltre al numero delle stesse, le modalità di registrazione (fax/on line);
d) Transatto: valore degli ordini effettivamente transitati attraverso il sistema Consip.
Questo, in sintesi, il procedimento utilizzato:
1. una volta registrati, gli Enti  risultano abilitati ad aderire al sistema delle convenzioni Consip e possono effettuare ordinativi sia via fax, con inoltro diretto al fornitore che provvede ad evaderlo, sia on-line, attraverso la piattaforma di e-procurement che si avvale di un applicativo interno alla struttura (DWD gestionale). 
2. il monitoraggio delle convenzioni attivate viene esercitato grazie al contributo dei fornitori che, con cadenza periodica, inviano alla Struttura un tracciato record contenente tutte le informazioni per comprendere il grado di utilizzo di una convenzione ed il livello del servizio reso. 
3. tali flussi vengono sottoposti ad alcuni controlli prima di essere caricati nel DWH. Qualora il risultato del controllo non dovesse essere positivo, i flussi vengono  rinviati al mittente al fine di verificarne  ed eventualmente integrarne il contenuto.
4. i flussi entrano a regime nel DWH solamente a partire dal terzo mese di avvio della convenzione; nella fase precedente, l’attività di monitoraggio viene effettuata tramite flussi “excel” inviati dal fornitore.
L’intera materia è stata ulteriormente disciplinata dall’art 24 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria per il 2003). 
Con tale norma, tra l’altro, il legislatore ha introdotto l’obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di espletare gare comunitarie per gli appalti di forniture e di servizi anche al di sotto della “soglia” di 200.000 euro, purché il loro importo sia superiore a 50.000 euro (comma 1) .
Con specifico riferimento alla trattativa privata, il successivo comma 5 – oltre a ribadire alcuni principi generali, talvolta disattesi dai regolamenti delle amministrazioni aggiudicatrici (eccezionalità dell’istituto, necessità di idonea motivazione, esperimento di una indagine di mercato) – sancisce l’obbligo di comunicazione “alla Sezione  regionale di controllo della Corte dei conti”.
Si tratta di una innovazione di rilievo che, per il carattere di generalità e per la non perspicua formulazione della norma, ha suscitato dubbi ed incertezze in fase applicativa.
Ciò ha indotto le Sezioni Riunite della Corte a dettare principi di indirizzo e coordinamento con la deliberazione n. 7/2003 del 4 marzo 2003, che possono così sintetizzarsi:
a) destinataria delle comunicazioni è la Corte nell’esercizio delle funzioni di controllo successivo sulla gestione;
b) la formulazione letterale della norma (“Sezione regionale”) non ha contenuto derogatorio dell’articolazione delle competenze tra gli Organi centrali e decentrati dell’Istituto, quale risulta dal regolamento approvato dalle stesse SS.RR. con deliberazione n. 15/2000 del 16 giugno 2000;
c) il limite di importo di 50.000 euro, di cui al primo comma dell’art.24, va logicamente esteso anche alla ipotesi di cui al comma 5, nel senso che l’obbligo di comunicazione sussiste solo per gli affidamenti a trattativa privata superiore a tale “soglia”;
d) la comunicazione deve essere tempestiva e contenere gli elementi essenziali del contratto, in stretta aderenza alle prescrizioni e modalità fissate dalla norma in questione.
Per quanto concerne, in particolare, le convenzioni Consip il comma 3 del ripetuto art. 24 generalizza l’obbligo di aderire al meccanismo di acquisto centralizzato a tutte le pubbliche amministrazioni considerate nella Tabella C allegata alla legge e, comunque, anche agli enti pubblici istituzionali, salva sempre la possibilità – per gli enti di cui all’art. 24, comma 6, della legge 28/12/2001, n. 448  - di procedere ad acquisti in maniera autonoma, adottando però i prezzi delle convenzioni di cui sopra come base d'asta al ribasso. 
Per i contratti stipulati in violazione di quanto previsto dal comma primo o dell'obbligo di utilizzare le convenzioni quadro, il quarto comma dell’art. 24 prevede la sanzione della nullità, precisando, altresì, che “… Il dipendente che ha sottoscritto il contratto risponde, a titolo personale, delle obbligazioni eventualmente derivanti dai predetti contratti. La stipula degli stessi è causa di responsabilità amministrativa; ai fini della determinazione del danno erariale, si tiene anche conto della differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni anzidette e quello indicato nel contratto”.
Il comma 5 ribadisce alcuni principi generali in materia di trattativa privata, talvolta disattesi dai regolamenti delle amministrazioni aggiudicatici e dalle norme di settore (“Anche nelle ipotesi in cui la vigente normativa consente la trattativa privata, le pubbliche amministrazioni possono farvi ricorso solo in casi eccezionali e motivati, previo esperimento di una documentata indagine di mercato, dandone comunicazione alla sezione regionale della Corte dei conti”). 
Tale onere pare sostanziarsi nella redazione di un circostanziato documento riassuntivo da inviare alla Corte dei conti, ai fini del controllo successivo sulla gestione. 
IL comma sesto consente alla Consip di “stipulare convenzioni quadro… per l'approvvigionamento di beni o servizi di specifico interesse di una o più amministrazioni di cui al comma 1 del presente articolo nel rispetto di quanto stabilito al comma 3, ovvero svolgere facoltativamente ed a titolo gratuito, per conto e su richiesta delle amministrazioni medesime, le attività di stazione appaltante, nel rispetto della normativa nazionale e comunitaria sugli appalti pubblici”. 
Infine, al comma nono, viene precisato che “Le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 5 costituiscono, per le regioni, norme di principio e di coordinamento”.

1.3. La disciplina delle gare telematiche 
I modelli operativi precedentemente illustrati hanno trovato ulteriore disciplina nel  D.P.R. 4 aprile 2002  - recante “Criteri e modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi” - che vede, quali destinatari delle disposizioni, tutti i soggetti tenuti ad applicare le norme nazionali e comunitarie.
In disparte ogni considerazione in ordine alla applicabilità di detto regolamento agli enti locali, alla luce della nuova formulazione dell’art. 117 Cost., è fuor di dubbio che esso costituisce un vero e proprio vocabolario giuridico di questa parte della materia contrattuale , profondamente influenzata dall’avanzamento della tecnologia. 
Il regolamento disciplina le procedure di aggiudicazione telematica che – pur in considerazione delle peculiarità tecniche – possono essere ricondotte ai modelli comunitari delle procedure aperte, ristrette e negoziate. Le modalità previste possono essere applicate alle fattispecie di valore sia superiore che inferiore alla soglia comunitaria.
Ad oggi, risultano essere state esperite 6 aste on-line sperimentali delle quali, due svolte direttamente da Consip, di cui una per la fornitura di 38 videoproiettori, e l’altra per la fornitura di PC e servizi connessi. Una è stata indetta dal comune di Torino per la fornitura di biancheria varia per le esigenze degli asili nido e dei servizi socio-assistenziali. L’Ateneo di Bologna ed il Politecnico di Torino, inoltre, hanno indetto le ultime due per acquisire, rispettivamente, il servizio di smaltimento dei rifiuti speciali e n. 13 cappe chimiche. Infine l’Azienda Sanitaria locale di Foligno ha utilizzato detto istituto per l’acquisto di ausili per disabili.
Tutte le sperimentazioni sono avvenute a legislazione vigente, col meccanismo del rilancio delle offerte fino alla scadenza del termine indicato nella lettera d’invito, previsto dall’art. 89, comma 1, lett. a) del R.D. 23/5/24, n. 827 . In pratica, durante la negoziazione, risultano visibili le singole offerte di concorrenti, eccetto che la rispettiva provenienza: alle scadenze stabilite, il sistema evidenzia l’offerta migliore e la Commissione procede all’aggiudicazione in via semplificata, ai sensi dell’art. 16 del R.D. 2440/23.
La disciplina esposta si presenta anticipatrice della normativa comunitaria e innovativa rispetto a quella degli altri Stati membri: in sede europea, infatti, solo di recente – in data 20 marzo 2003 – è stata formalizzata la “posizione comune” del Consiglio dell’Unione, in vista della adozione della direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio, afferente al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di fornitore di servizi e di lavori (proposta della Commissione del 10/5/2000 - COM (2000) 275 – e successive modificazioni).
Nel documento citato, in particolare, vengono fissate le nozioni di “procedimento dinamico di acquisizione” e di “asta on line”, di cui si dirà in successivo paragrafo.

CAPITOLO  II

Risultati dell’attività amministrativa di attuazione del Progetto               Centrale di Acquisti

 Il presente capitolo valuta i risultati ad oggi raggiunti dalla complessa attività di attuazione delle norme in materia di acquisti centralizzati in relazione ad alcuni obiettivi di rango primario contenuti nella stessa legislazione, nelle direttive e negli atti programmatici emanati dal Ministero dell’economia.
 L’attenzione è qui concentrata - nell’ottica di collaborazione che connota il controllo sulla gestione - sugli aspetti problematici e in qualche misura bisognosi di correzione: in particolare, alcune criticità delle gestioni esaminate offrono alla Corte l’occasione per compiere valutazioni di carattere generale, utili per il miglioramento dell’azione amministrativa. Nondimeno, contestualmente, si darà conto anche dei risultati positivi conseguiti dal grande programma strategico sotteso alla istituzione della Centrale degli Acquisti.
 Preliminarmente si deve sottolineare come parte delle patologie riscontrate non discendano direttamente dalla attività del Ministero dell’economia e della Consip, bensì dalla scarsa propensione delle amministrazioni pubbliche ad applicare gli elementi di novità introdotti dalla nuova legislazione, sulla scia del grande avanzamento tecnologico degli ultimi anni.
 Tuttavia, sembra difficilmente controvertibile che la concentrazione in capo alla stessa Consip di funzioni consultive, attività contrattuale, compiti di controllo e, talvolta, di regolazione indiretta della materia non possa protrarsi oltre la fase di avvio del progetto, perché – in caso contrario – troppi conflitti virtuali o reali turberebbero l’assestamento del mercato pubblico delle forniture.

2.1. La procedura adottata per la scelta del gestore ed i compiti a quest’ultimo assegnati.
Secondo le scansioni temporali richiamate nel precedente capitolo, per attuare il programma di e-procurement  il Governo ha individuato una società, a totale partecipazione statale ed operante senza scopo di lucro, denominata Consip S.p.A., già concessionaria di altri servizi informatici pubblici (c.d. "Società dedicata").
La procedura adottata per la scelta del gestore del programma di approvvigionamento telematico non appare conforme al modello legislativamente delineato sotto due profili:
a) ci si è avvalsi di una sola società;
b) contrariamente alla previsione non è stata posta in essere alcuna procedura selettiva, riducendosi la contrattazione in un solo rapporto diretto ed unilaterale con la Consip S.p.A.
Inoltre – alla data di affidamento (febbraio 2000) – la società non aveva mai svolto attività di consulenza di tal genere, essendo la stessa affidataria di servizi informatici pubblici. Lo Statuto all’epoca vigente non contemplava, infatti, l’attività oggetto di affidamento. 
Di conseguenza, per rendere compatibile l’attività della Consip con l’imprevista commessa, si è proceduto alla modifica dell'oggetto sociale per ben due volte: una prima, in data 10/1/2000 ed una seconda, in data 27/3/2000 .
In entrambi i casi il tratto caratterizzante la modifica è stato l'ampliamento delle attribuzioni della Consip, tale - invero - da portare ad un sostanziale cambiamento delle funzioni ad essa intestate.  Confrontando il testo originario con le altre versioni e soprattutto con l'ultima - infatti - emerge come la società in questione da fornitrice di servizi informatici per il solo ex Ministero del tesoro (oggi Ministero dell’economia e delle finanze) e in parte per la Corte dei conti, sia “divenuta” l'intermediario per tutte le amministrazioni pubbliche, statali e non, per la gestione degli acquisti di beni e delle forniture di servizi.
Si può segnalare, in proposito, che nel corpo del D.M. Tesoro 24/2/2000 (di conferimento alla Consip dei suoi attuali compiti) si indica (al 2° "considerato", cioè dandolo come dato già esistente) l'oggetto sociale esclusivo in una formulazione non corrispondente a quella vigente per statuto a quella data, poiché la dizione ivi recata risulta approvata con delibera assembleare solo al successivo 27/3/2000. 
Con riguardo al modello organizzativo utilizzato, la Corte ritiene opportuno evidenziare come - sin dalle prime fasi della istruttoria - sia emerso un rapporto di grande dipendenza della Consip dal Ministero del tesoro (ora economia e finanze): ciò, invero, ben oltre il naturale collegamento che di norma caratterizza le relazioni tra ente controllante e società controllata. 
Il profilo societario, in sostanza, appare chiaramente formale, presentandosi la società - sul piano organizzativo e funzionale - quasi come una struttura dedicata del Ministero . A ben vedere siamo nell’ambito di modelli riconducibili alla sostituzione amministrativa, tradizionalmente attuata attraverso organismi di committenza.
Peraltro, il modello delle centrali d’acquisto quali organismi di committenza sembra ormai avere superato l’esame di conformità all’ordinamento comunitario: nella bozza di direttiva unificata in materia di appalti pubblici n. 2000/0115 l’art. 11 recita, infatti: “1. Gli  Stati membri possono prevedere la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di acquistare lavori, forniture e/o servizi facendo ricorso ad una centrale di committenza. 2. Le amministrazioni aggiudicatrici che acquistano lavori, forniture e/o servizi facendo ricorso ad una centrale di committenza nei casi di cui all'articolo 1, paragrafo 10, sono considerate in linea con la presente direttiva a condizione che detta centrale l’abbia rispettata”.
E’ da segnalare tuttavia come detta norma preveda il ricorso alla centrale d’acquisto quale facoltà e non obbligo delle amministrazioni aggiudicatici.

2.2. Riflessioni in ordine alla mancata collaborazione con l’I.S.A.E. ai fini della classificazione merceologica.
Con l'art. 60 della legge n. 388 del 2000 venivano attribuite alla Consip funzioni in tema di analisi e studio dei mercati dei prodotti acquistati dalle pubbliche amministrazioni da svolgere in collaborazione con la commissione tecnica per la spesa pubblica e con l'Istituto di studi e analisi economica (ISAE).
La collaborazione, secondo l’intendimento del legislatore, doveva sfociare in un'appropriata classificazione merceologica delle principali voci di acquisto della pubblica amministrazione per la selezione delle aree di interesse delle stipulande convenzioni.
Nel corso della istruttoria, il Ministero dell’economia  ha fatto presente che il disegno normativo non ha potuto trovare attuazione: in sede di concertazione tra la società affidataria e l’Istituto di ricerche, infatti, è emerso come la competenza dell’ISAE riguardi propriamente la elaborazione di studi macroeconomici, attribuzione questa non compatibile con le finalità analitiche indicate dal Legislatore.
La vicenda merita un commento da parte della Corte, dinanzi al ripetersi di casi di coinvolgimento di Istituti operanti nel campo delle scienze macroeconomiche in attività di analisi e di controllo, poi inevitabilmente smentiti in termini di fattibilità : in effetti, lo scenario degli Enti Pubblici appare affollato da Istituzioni di tal genere, mentre appare carente di strutture specializzate nelle operazioni di puntuale analisi gestionale e finanziaria. 

2.3 La definizione di una policy pubblica per gli acquisti e il suo impatto sulle prerogative della dirigenza e sul mercato.
Negli obiettivi fissati dal Ministero dell’economia sulla base delle innovative norme in tema di acquisti centralizzati è richiamata con forza l’esigenza di definire “una policy pubblica per gli acquisti e il suo impatto sul mercato, che faciliti l'utilizzo di prodotti ambientalmente sostenibili, la standardizzazione dei beni e servizi acquistati e l'orientamento a servizi innovativi sul mercato”.
Di per sé lo scopo appare condivisibile ma merita alcune precisazioni, alla luce di fenomeni emersi durante la istruttoria.
Alcune Amministrazioni, infatti, formalmente e più spesso in via informale, hanno sottolineato la scarsa qualità di prodotti di cancelleria e facile consumo, di prodotti informatici e di prodotti di alto valore tecnologico . Sia pure con prospettazioni diverse, la causa di detti fenomeni viene individuata nella rigidità delle convenzioni che non vincolerebbe soltanto al prezzo ma indirizzerebbe verso prodotti talvolta di scarsa qualità, talvolta incompatibili con le attrezzature tecniche preesistenti, talvolta non in linea con l’evoluzione tecnologica, talaltra – infine – suscettibili di condizionare indirettamente scelte in relazione alle alternative disponibili sul mercato .
A ben riflettere, una politica pubblica per gli acquisti non deve concretarsi in uno strumento dirigistico che potrebbe – considerate le dimensioni assunte dal progetto in esame – divenire causa di squilibri o di ingessamento del mercato.
In particolare, l’azione pubblica non deve influenzare caratteristiche e tipologie dei beni offerti dal mercato. A questo compito rispondono le specifiche tecniche dei prodotti, che sono già oggetto di disciplina comunitaria, attraverso la validazione dei singoli articoli.
Così, pure la standardizzazione può in alcuni casi collidere con lo sviluppo e il miglioramento tecnologico, che nell’attuale periodo storico risulta estremamente veloce.
Posto che le convenzioni quadro e gli stessi cataloghi elettronici non possono – per loro natura – essere costantemente aggiornati con l’innovazione tecnologica e le specifiche esigenze di settore, occorre lasciare dei margini alla contrattazione integrativa, evitando che la domanda pubblica si indirizzi verso prodotti simili od assimilabili, ma non ottimali, dal punto di vista dello scopo per cui vengono acquistati. E’ forte in questi casi il rischio che una convenzione non appropriata diventi il veicolo per smaltire prodotti tecnologicamente superati .
Peraltro, anche con riferimento alle forniture di dettaglio - come ad esempio la cancelleria  - la estrema standardizzazione può incidere negativamente sulla qualità dei beni acquistati . In sede istruttoria, infatti, è emerso che – nel caso di alcuni enti - si sono conseguiti considerevoli risparmi non tanto in ragione dell’abbattimento dei prezzi unitari (che pure talora si è verificato in modo rilevante), bensì a causa della drastica diminuzione degli ordini, indotta dallo scadente livello dei prodotti offerti, dalla loro indisponibilità ovvero dai consistenti ritardi nella consegna, con conseguente rapida obsolescenza e perdita di valore degli stessi . 
Pur comprendendo le ragioni indefettibili di una politica di contenimento della spesa pubblica per le forniture, sembra evidente che questa debba realizzarsi in un’ottica di equivalenza qualitativa.
La Corte è consapevole che il progetto acquisti centralizzati ha come principale obiettivo il superamento delle immotivate disuguaglianze nel valore e nella qualità delle forniture pubbliche e che un simile percorso teleologico deve, talvolta, passare per pratiche cogenti, volte ad evitare fenomeni elusivi, capaci di compromettere irrimediabilmente i risultati attesi.
Tuttavia, questa fase per così dire “di coazione” non può portare al sostanziale annullamento di un altro dei principi cardine della riforma della pubblica amministrazione: quello della responsabilità dei risultati da parte del dirigente e – più in generale – del funzionario pubblico. Il suo rispetto comporta che in subiecta materia devono essere lasciati margini di flessibilità per consentire il reperimento degli strumenti più appropriati per il raggiungimento di risultati qualitativamente ottimali. 
L’ammissibilità di soluzioni diverse, da un lato, appare naturale corredo al principio di responsabilità e, dall’altro, preclude la possibilità di addebitare alla rigidità normativa l’eventuale mancato raggiungimento del risultato da parte della dirigenza. Naturalmente, il riconoscimento di tale “spatium decidendi” comporta - quali necessarie conseguenze - l’obbligo di motivazione tecnica e circostanziata, nonché la predisposizione di appropriati controlli, idonei a contrastare fenomeni di abuso e di sostanziale irresponsabilità.
E’ altresì necessario che la motivazione tecnica prenda a riferimento i settori già esplorati dalla esperienza Consip: qualificare equipollente o meno un prodotto o una tecnologia presuppone il raffronto con elementi concreti, i quali – fino alla attuazione dell’art.26 - non esistevano o erano difficilmente reperibili, ma oggi fortunatamente sono individuabili nelle convenzioni stesse. Peraltro, la cultura dei costi parametrici si sta estendendo anche oltre la esperienza Consip e risulta pertanto strumento indefettibile della managerialità pubblica la conoscenza e la consultazione degli studi e della letteratura esistente nella estesissima materia delle forniture e dei servizi.
D’altronde la stessa CE appare preoccupata dell’ impatto degli accordi quadro sulla politica degli acquisti, raccomandando la più ampia flessibilità nella loro articolazione e prevedendo addirittura la possibilità di una rinegoziazione di clausole integrative o non esattamente definite in sede di convenzione generale .

2.4. La carenza di programmazione e di capacità progettuale nella politica degli acquisti delle amministrazioni pubbliche.
Come già specificato alcuni dei profili problematici emersi nel corso della istruttoria non possono essere direttamente ricondotti all’attività sinergica Ministero dell’economia-Consip, ma al modo di operare delle amministrazioni pubbliche e in particolare alla scarsa propensione progettuale e programmatoria di queste ultime.
Benché nella legislazione generale e in quella di settore (cfr. in proposito il D.P.R. n. 573/94) l’obbligo di programmare con precisione ed incisività l’attività amministrativa, ivi compresa quella negoziale, sia stato più volte codificato, la prassi costantemente seguita in materia è costellata di interventi frammentari, sovente assunti per esigenze indilazionabili, piuttosto che ispirata a meditate e selettive politiche di individuazione degli obiettivi e dei correlati fabbisogni.
Ne consegue che, seguendo la mera scadenza dei vecchi contratti o sulla base di esigenze di volta in volta sopravvenienti, l’amministrazione tende ad adottare iniziative non personalizzate agli effettivi bisogni e talvolta parzialmente efficaci rispetto agli obiettivi da raggiungere.
Nella materia degli acquisti un simile approccio emergenziale comporta che le amministrazioni risultano costantemente prive di parametri idonei a segnalare le priorità, le interrelazioni tecniche tra le strategie d’acquisto e il patrimonio in dotazione, gli elementi qualitativi irrinunciabili dei prodotti da acquisire.
Nessuna delle Amministrazioni citate nel corso della relazione per profili critici della gestione risulta aver definito in sede programmatoria questi indefettibili profili delle strategie di acquisto.
Il fenomeno è eziologicamente collegato all’accertamento delle patologie più ricorrenti quali: 
a) la interferenza tecnica dei nuovi prodotti con gli impianti preesistenti a cominciare dal settore telematico ove le caratteristiche dell’hardware, astrattamente compatibili, si scontrano con problemi di software e di rete riconducibili alle caratteristiche del materiale precedentemente impiegato;
b) la scarsa utilità di un prodotto in un concreto contesto tecnico;
c) la qualità non ottimale che obbliga a ridimensionare le aspettative dell’acquirente. 
In tutti i casi citati una previa attività di studio potrebbe sconsigliare l’adesione a convenzioni, troppo lontane da quel concetto di equipollenza che è il vero spartiacque tra vincolatività della contrattazione decentrata e facoltatività di strategie alternative. Al contrario la comparsa di dette problematiche, successivamente alla stipula dei contratti adesivi,  pone problemi difficilmente rimediabili perché il negozio ha forza di legge fra le parti e quella pubblica, che superficialmente ha aderito a schemi non convenienti, sopporta il pregiudizio economico e tecnico di tale comportamento.
 
 
 
 

2.5. L’atteggiamento passivo delle Amministrazioni pubbliche nella contrattazione centralizzata.
I problemi trattati in questo paragrafo sono strettamente collegati a quelli del precedente: la scarsa cura nella programmazione è “doppiata” da un atteggiamento analogo nella stipula adesiva dei contratti quadro e nella loro gestione.
E’ principio generale di sana amministrazione che, anche in presenza di schemi negoziali standardizzati, non possa essere  conculcata la discrezionalità del soggetto che vi aderisce.
Quando quest’ultimo è un’amministrazione pubblica, tale libertà si concreta in un doveroso atteggiamento di ponderazione dell’interesse pubblico sotteso alla conclusione del contratto. Questa ponderazione deve rendere “flessibile” il modello della fattispecie quadro, se del caso adattandolo agli scopi concretamente perseguiti: ciò da un lato comporta la possibilità di rinegoziare clausole irriducibili alle finalità che si intendono perseguire, dall’altro di escludere – nei casi in cui la incompatibilità investa la natura stessa del negozio – che si verta nella ipotesi dell’obbligo a contrarre.
Al contrario, la maggior parte delle amministrazioni che lamentano la inadeguatezza delle convenzioni alle proprie esigenze specifiche, risultano non aver esperito – nella fase antecedente alla stipulazione - alcun tentativo per adeguare lo schema contrattuale a tali necessità.
Profili ulteriormente deficitari presenta poi la gestione dei contratti conclusi. Di questo aspetto si riferisce più ampiamente nel successivo paragrafo dedicato ai controlli.
In questa sede è sufficiente ricordare come alcune delle lamentele registrate nel corso dell’istruttoria non siano state formalizzate nei confronti delle imprese interessate e nemmeno siano sfociate nel contenzioso amministrativo e giurisdizionale.

2.6. La riconversione del personale.
Non può sottacersi una valutazione negativa sul grado di raggiungimento di uno dei principali obiettivi della istituzione degli acquisti centralizzati: la riconversione del personale precedentemente adibito alla contrattazione diretta. 
Per evidenti motivi di opportunità le unità liberate dai compiti di negoziazione avrebbero dovuto essere impiegate nella fase di gestione del contratto ed, in particolare, nella vigilanza degli adempimenti di pertinenza dei fornitori e dei prestatori.
E’ necessario sottolineare, al riguardo, che lo strumento della centralizzazione degli acquisti può sostituire il procedimento di formazione del contratto, ma non è assolutamente idoneo a supportare la fase dell’esecuzione e la funzione di vigilanza.
Queste, infatti, sono strettamente legate all’ambito territoriale e ambientale in cui il contratto viene eseguito e non possono non coinvolgere direttamente l’Amministrazione attraverso il funzionario che la rappresenta .
Si deve, tra l’altro, ricordare che la maggior parte dei contratti centralizzati sono caratterizzati da prestazioni continuate e/o periodiche e che anche quelli di natura istantanea abbisognano di qualche tempo per verifiche e collaudi.
Detti compiti non possono che essere attribuiti ad una struttura dedicata e specializzata, in grado di affrontare non solo la tradizionale dialettica dei contraenti su un programma negoziale concordato, ma anche quello fissato da soggetti terzi, quali indubbiamente risultano – rispetto alle amministrazioni pubbliche aderenti – la Consip e le ditte aggiudicatarie delle convenzioni.
Quest’ultimo aspetto non è di poco momento: chiunque si occupi di gestioni contrattuali conosce quanto sia più complesso interpretare e dirimere questioni inerenti ad un programma contrattuale predisposto da terzi piuttosto che elaborato direttamente.
In generale si può affermare che, nelle amministrazioni statali, la fase di riconversione del personale precedentemente impiegato nel procedimento di formazione negoziale sul diverso fronte della gestione del contratto e del controllo è stata largamente deficitaria.
A parte l’assenza di una formazione mirata ai nuovi compiti, la soluzione più ricorrente è quella di individuare appositi responsabili dei servizi senza, però, organizzare una rete funzionale di supporto, idonea a recepire e gestire ordinatamente reclami, difetti, disservizi.
Dei profili organizzativi comuni all’attività di vigilanza e controllo si parlerà in successivo paragrafo: in questa sede occorre comunque ribadire la insufficiente riconversione del personale liberato dalla contrattazione centralizzata sul versante della vigilanza e del controllo, la cui intensità deve tendenzialmente aumentare in proporzione della lontananza e della estraneità della contrattazione centralizzata dall’ambito burocratico in cui viene utilizzata.

2.7. Vigilanza e controlli nella esecuzione del contratto.
Si è già riferito dell’atteggiamento marcatamente passivo, in sede negoziale, della maggior parte dei centri di spesa delle amministrazioni statali e della conseguente scarsa flessibilità delle convenzioni rispetto ad  esigenze “personalizzate” degli stessi.
Sotto l’aspetto più specifico della capacità di vigilanza e del controllo, la istruttoria ha messo in evidenza scollamenti organizzativi tra uffici tecnico-manutentivi, uffici legali o addetti alla gestione del contratto, uffici di ragioneria e uffici preposti al controllo di gestione.
Va premesso che ciascuno di questi servizi è direttamente coinvolto, sia pur sotto diverso profilo, nei compiti qui esaminati e che la limitatezza delle risorse umane e strumentali a disposizione delle amministrazioni pubbliche, nonché il rispetto di elementari principi di economicità, non consentono una dispersione delle informazioni in rivoli diversi e paralleli. Ne consegue che un settore strategico, quale quello dello approvvigionamento dei beni e dei servizi, dovrebbe essere caratterizzato da un sistema informativo in grado di consentire a ciascuna struttura di fruire, in modo organizzato, del maggior numero di notizie per esprimere osservazioni e valutazioni.
Nel caso di specie – invece – le sinergie accertate sono molto rare e, conseguentemente, ciascun servizio sconta degli handicap che si riverberano nella capacità di interloquire con il fornitore, con la Consip stessa e, soprattutto, di presentare rimostranze, precise e collegate, sulla cattiva esecuzione dei contratti, piuttosto che reclamare interventi episodici e marginali, che pure sono fisiologici nella materia oggetto di indagine. In sostanza, la Corte ritiene che valutazioni complessive sulla esecuzione di un contratto non possano essere documentate sulla base di episodiche rimostranze ma costruendo un quadro generale delle positività e negatività riscontrate nel corso della esecuzione.
Ad una analisi più approfondita, infatti, si è potuto verificare come gli uffici tecnico-manutentivi - benché dotati, in alcuni casi, di appositi strumenti di archiviazione informatica - abbiano scarsamente dialogato con gli uffici legali o deputati alla gestione del contratto, per illustrare adeguatamente il reale livello e gli eventuali difetti delle prestazioni rese dal convenzionato.
Così pure agli uffici di ragioneria preposti al pagamento, in molti casi, non sono stati rappresentati in modo circostanziato i difetti delle prestazioni e le conseguenti iniziative, anche economiche, assunte . Ciò è particolarmente negativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, ove si procede al pagamento della rata corrispettiva senza una effettiva validazione delle prestazioni rese.
Ma il gap più forte si è registrato – come si illustra più in dettaglio nell’apposito paragrafo – nella attività dei servizi di controllo interno, i quali sono per lo più rimasti estranei alla circolazione delle informazioni, riuscendo a reperire solo notizie di dettaglio, inidonee a ricostruire il quadro complessivo della esecuzione dei contratti e dei pertinenti effetti sulla spesa.
Le esposte disfunzioni riguardano essenzialmente le Amministrazioni aderenti alla convenzioni, ma emergono anche elementi di perplessità nei riguardi della gestione complessiva delle convenzioni.
Alla data odierna – infatti – sono ormai state stipulate complessivamente n. 39 convenzioni e per molte di esse le Amministrazioni hanno segnalato diversi e reiterati tipi di inadempimento contrattuali.
E’ chiaro che queste ultime non potranno che rivendicare il corretto adempimento ed, eventualmente, attivare il contenzioso per ciò che riguarda direttamente il loro contratto adesivo.
E’ indubitabile, tuttavia, che l’eventuale ripetersi di vizi nella esecuzione dei contratti adesivi alle convenzioni non possa essere concepita solo come una serie scoordinata di separati inadempimenti, bensì porsi come un inadempimento complessivo alla convenzione-quadro.
E’ preoccupante e meritevole di approfondimento che, fino ad oggi, nessuna azione di questo tipo sia stata intrapresa dalla Centrale d’Acquisto.
Il forte impatto sul mercato, le cui implicazioni problematiche sono analizzate in altro paragrafo, sarebbe certamente distorsivo se una impresa convenzionata, anziché rispondere dei propri errori e inadempimenti in una successiva contrattazione-quadro, lucrasse semplicemente la disponibilità dei requisiti tecnici ed economici, maturati nella esecuzione della precedente convenzione .

2.8. Incertezza sui risparmi conseguiti e validazione delle quantificazioni. 
La importanza strategica del progetto in esame e la sua innovatività hanno indotto non solo profonde modificazioni organizzative ma anche larghe attese di informazione, a livello di Governo e di pubblica opinione, in ordine al raggiungimento degli obiettivi prefissati.
Effettivamente nel triennio decorso sono state pubblicate sulla stampa, comune e specializzata, notizie di cospicui risparmi, sia in termini percentuali che di valore: in questa sede sarebbe assai oneroso riproporre nel dettaglio le tante informazioni, ma in ogni caso – per rendere idea della dimensione economica del fenomeno – sono riportati i dati ufficiali presentati dal Ministero dell’economia (paragrafo 1.2).
La istruttoria ha messo in evidenza come i sistemi di calcolo dei risparmi siano basati – salvo eccezioni espressamente richiamate nel corso della rilevazione - esclusivamente su metodologie empiriche poiché, a tutt’oggi, non è stato ancora strutturato un sistema di rilevazione diffuso e attendibile.
E’ da sottolineare come buona parte delle stime di spesa e di risparmio sia pervenuta dopo il deferimento della presente relazione alla Sezione del controllo  e come – addirittura - le scarne tabelle relative all’esercizio 2002 siano state elaborate esclusivamente sulla base di comunicazioni avvenute in tale lasso temporale.
Fin dall’origine la legge prevedeva (art. 26 legge 488/99) che la valutazione scaturisse oggettivamente dalle risultanze storiche dei bilanci. E d’altronde, la messa a regime della Riforma contabile del 1997 (legge n. 94) aveva ingenerato grandi aspettative sulle potenzialità illustrative dei nuovi bilanci che sono state, almeno nel caso di specie, gravemente disattese.
Malgrado il fatto che negli ultimi bilanci dello Stato la esposizione contabile sia stata integrata sotto il profilo della contabilità economica, sono di fatto mancati i presupposti per la corretta illustrazione – sotto questo aspetto – della entità e degli effetti della gestione degli acquisti centralizzati.
Fin dall’inizio della istruttoria la Corte ha sottolineato la indefettibile necessità di:
a) Estrapolare dai bilanci precedenti la spesa storica dei prodotti successivamente sottoposti alla procedura contrattuale centralizzata;
b) Censire non solo i centri di costo ma anche i centri decisionali di pertinenza di ciascuna amministrazione:
c) Censire i funzionari delegati e le contabilità speciali, caratterizzati dalla gestione contrattuale di beni e servizi;
d) Individuare – sulla base degli esposti profili – le unità elementari di rilevazione, che dovevano essere alla base della quantificazione globale della spesa nel settore e del raffronto per la determinazione della percentuale di risparmio;
e) Individuare una procedura di validazione dei dati, intesa sia come attestazione di veridicità e appropriatezza della fonte notiziale, sia come estrinsecazione delle metodologie utilizzate per il calcolo dei risparmi.
Sotto il profilo sub a-c) è da sottolineare come nessuna delle Amministrazioni sottoposte a controllo sia risultata adempiente. Ciò ha influito negativamente sugli altri aspetti operativi, anche nei pur commendevoli casi in cui si è cercato di dare un qualche livello di certezza e di esaustività ai dati esposti negli allegati B1, B2, B3 e B4, riguardanti l’ammontare della spesa dichiarata dalle Amministrazioni per gli esercizi 2000-2002, nonché la percentuale di risparmio stimata. 
Mancando infatti il censimento dei centri decisionali , capaci di incidere sulla spesa in subiecta materia, risulta impossibile determinare gli addendi necessari per quantificare la globalità della spesa ed anche la percentuale di questa rispetto al totale.
L’assenza di questi ultimi dati priva del necessario termine di riferimento anche il calcolo dei risparmi.
Le esposte carenze impediscono a loro volta di validare la completezza della fonte notiziale e la attendibilità dei calcoli di risparmio.
Per questo motivo la maggior parte delle amministrazioni, che hanno presentato i conteggi esposti nei richiamati allegati B1-B4, hanno ripreso notizie e metodologie statistiche utilizzate dalla Consip, senza aggiungere il riscontro di certezza che il Legislatore pretendeva .
In nota si riportano  le risposte di maggior dettaglio fino ad oggi pervenute. Dalla loro lettura si evince il massimo impegno posto nel tentativo di supplire alle richiamate deficienze del sistema informativo, ma anche la prova dell’assenza di strumenti certi per analizzare i volumi di spesa storici e quelli post-riforma, dal cui confronto dovrebbe scaturire la certezza dei dati resi pubblici. 
A ciò si aggiunge che le stime sono in modo diretto o indiretto riconducibili – per la quasi totalità - a Consip, essendo rimasto sostanzialmente inevaso il ruolo assegnato dalla legge alle amministrazioni pubbliche. In buona sostanza, i pubblicizzati dati del risparmio risultano – salvo alcune fattispecie gestite dal Ministero dell’economia di cui si riferisce al par. 3.1 – il frutto di rilevazioni ed estrapolazioni statistiche di informazioni tra loro eterogenee, ivi comprese quelle ricavate da criteri parametrici strutturali e territoriali; se non, addirittura, mere proiezioni del ribasso percentuale dei costi unitari delle convenzioni, raffrontato con i costi stimati convenzionalmente o con costi unitari di precedenti contratti.
Questa valutazione di carattere generale sull’operato delle amministrazioni sottoposte a controllo non impedisce di graduare comunque il giudizio critico nei confronti di quegli apparati, che – pur in modo incompleto e frammentario – hanno presentato i dati esposti nei più volte richiamati allegati sub B1-B4.
Nei loro riguardi – anche alla luce di alcune dichiarazioni dei legali rappresentanti nella adunanza – è ragionevole attendersi un rapido miglioramento delle procedure di rilevazione e degli standard qualitativi delle informazioni. Suscitano al contrario pessimismo quelle amministrazioni, per le quali i citati prospetti allegati non presentano notizie di alcun tipo.
In conclusione non può essere negato che la innovatività delle disposizioni legislative ed il loro peculiare contenuto presentino aspetti di complessità e difficoltà operativa, soprattutto in un contesto informativo dell’amministrazione pubblica assai carente.
Per questo motivo – tuttavia – si sarebbe dovuta adottare maggiore cautela nella diffusione pubblica delle notizie riguardanti i risparmi conseguiti, evitando toni enfatici, sproporzionati rispetto alle risultanze obiettive. Caratterizzate queste ultime da innegabili profili di incertezza: da un lato la Consip - per ragioni di carenza obiettiva di strumenti - è stata costretta a  ponderare una serie di dati, non completi ne’ omogenei, ai fini delle proprie stime; dall’altro tutto il peso delle verifiche di risultato è andato a gravare sulla società stessa, dando luogo ad un evidente conflitto di interessi, perché - nel valutare il grado di raggiungimento degli obiettivi - essa ha finito per valutare gli effetti del proprio operato.

2.9. Aste on line e market place - DPR. 4 aprile 2002.
Il presente paragrafo, inerente alla contrattazione elettronica, viene inserito nel capitolo relativo alla attuazione del programma di contrattazione centralizzata perché - pur contenendo riflessioni di carattere generale sul nuovo quadro normativo - prende spunto da fenomeni gestionali, intercettati nel corso della attività istruttoria e da colloqui informali tenuti con i dirigenti delle amministrazioni interessate, i quali hanno spesso rappresentato momenti di incertezza e perplessità sugli snodi operativi, conseguenti alla adozione dei nuovi strumenti gestionali. Per questo motivo – dopo la illustrazione sintetica dell’attuale stato di esecuzione delle iniziative previste dal più recente quadro normativo – si è ritenuto di sottolineare i profili problematici e di rischio che i nuovi strumenti comportano nonché gli adattamenti minimi che potrebbero condurre al loro superamento.
E’ da precisare che la materia della contrattazione telematica non è terreno circoscritto alla esperienza Consip ma riguarda tutte le amministrazioni pubbliche, singole e associate. Pertanto, nel corso del presente paragrafo, si è cercato di separare gli aspetti riguardanti l’intero settore da quelli inerenti alla attività della Centrale d’Acquisti.
Sul programma strategico affidato alla Consip, dunque, ha interagito anche il nuovo regolamento 4 aprile 2002 recante criteri e modalità per l’espletamento, da parte di amministrazioni pubbliche, di procedure telematiche di acquisto e approvvigionamento di beni e servizi, il quale non disciplina soltanto l’attività della Centrale d’Acquisti ma anche quella delle amministrazioni, che intendono gestire aste on line o sistemi dinamici di acquisto telematico.
Le regioni, le province, le città metropolitane, i comuni e le comunità montane sono semplicemente facoltizzati alla applicazione di detto regolamento, ben potendo esercitare in materia la propria potestà regolamentare. Questa prerogativa rende ancora più complesso il quadro operativo generale e altresì opportune le considerazioni successivamente sviluppate, perché, in un quadro di regolazione molto frazionato, principi e osservazioni di carattere generale assumono rilevanza pregnante per assicurare la sana amministrazione delle risorse pubbliche.
Finora l’istituto dell’asta telematica è stato utilizzato dalla Consip, anche per conto di raggruppamenti di stazioni appaltanti, e da qualche altra amministrazione pubblica . Esso è destinato ad espandersi nel breve e medio periodo, per cui mette conto formulare alcune osservazioni sulla base delle esperienze già realizzate, raffrontate con i modelli normativi richiamati.
Occorre premettere che i principi in tema di libera circolazione delle merci, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, i principi di parità di trattamento, di non discriminazione e tutti gli altri profili di tutela della concorrenza valgono anche per le procedure di aggiudicazione telematica. Quindi anche le norme nazionali in subiecta materia devono essere interpretate conformemente alle norme e ai principi citati e alle altre disposizioni rilevanti del Trattato CE. 
E’ indubbio che le nuove tecniche di acquisto elettronico siano in costante sviluppo: esse consentono un aumento della concorrenza e dell'efficacia della attività negoziale della Pubblica Amministrazione, soprattutto in virtù del risparmio di tempo e di danaro derivante dal loro utilizzo. Tuttavia la loro adozione non comporta, di per sé, un incremento della trasparenza e della economicità della contrattazione, se non è accompagnata da un innovativo ed equilibrato sistema di garanzie, sia di carattere tecnico che giuridico-economico: da un lato occorre essere certi dell’uso corretto delle tecnologie e, dall’altro - tenuto conto della problematicità dell’avanzamento tecnologico e dei deficit di conoscenza, anche nel mondo imprenditoriale - occorre assicurare strumenti divulgativi, capaci di garantire equo trattamento alle imprese che desiderano entrare nel settore.
Siffatta esigenza riguarda sia le procedure di gara vere e proprie che quelle inerenti al mercato elettronico. 
In primis va sottolineato come alla trasmissione di informazioni per via elettronica debba essere applicata la direttiva  1999/93/CE del 13 dicembre 1999, in tema di firme elettroniche e la direttiva 2000/31/CE dell'8 giugno 2000, relativa ai servizi della società dell'informazione e di commercio elettronico, così come in principi contenuti nei regolamenti emanati ai sensi dell’art. 15, comma 2, della legge 675/96.
E’ innegabile, tuttavia, che in materia di pubblici appalti le regole di sicurezza previste in questi corpi normativi non siano sufficienti, soprattutto per quel che riguarda la ricezione elettronica dei documenti atti alla qualificazione, delle domande di partecipazione, delle offerte e – più in generale – l’automazione del processo di gara o la gestione del catalogo di beni e di imprese, costituenti il cosiddetto mercato elettronico, di cui si dirà successivamente.

2.9.1 Profili problematici relativi alla cosiddetta asta elettronica.
Ai sensi dell’art. 1, comma 7, della “posizione comune” del Consiglio UE, l’asta on line  è definita “...un processo per fasi successive basato su un dispositivo elettronico di presentazione di nuovi prezzi, modificati al ribasso, e/o di nuovi valori riguardanti taluni elementi delle offerte, che interviene dopo una prima valutazione completa delle offerte permettendo che la loro classificazione possa essere effettuata sulla base di un trattamento automatico”.
Si tratta a ben vedere di  un modello di gara in cui sono trasposti, nel mutato contesto tecnologico, i principi delle normali procedure di gara aperte e ristrette.
Momenti pregnanti di questa procedura sono le modalità di presentazione virtuale della documentazione informatica, la classificazione degli aspiranti e degli offerenti, la presentazione di nuovi prezzi modificati al ribasso (ripristinando il vecchio schema della gara per pubblico banditore o candela vergine in una nuova veste tecnologica), la gestione del meccanismo di aggiudicazione.
In linea di massima non dovrebbe essere consentito di gestire con mezzi telematici gare caratterizzate da valutazioni di tipo extraeconomico come quelle identificate con il termine “offerta economicamente vantaggiosa”, ove il concorso riguarda anche elementi  diversi dal prezzo. Tuttavia procedure di questo genere possono essere gestite in via telematica quando gli elementi extraeconomici sono suscettibili (per esempio attraverso la loro espressione in cifre e percentuali) di una valutazione automatica a mezzo elettronico, senza alcun intervento – anche di tipo meramente interpretativo - da parte dell'amministrazione aggiudicatrice. 
Si è invece dell’avviso che questo sistema non possa essere esteso ai casi in cui l’amministrazione esercita valutazioni discrezionali, anche di mero ordine tecnico.
2.9.2 Market place e mercato elettronico.
Oltre alle procedure di gara convenzionali e telematiche per la stipula di convenzioni e ai primi esperimenti di asta telematica, la Consip ha avviato un programma per la realizzazione del cosiddetto “market place”, il quale, attraverso opportune opzioni tecnologiche, dovrebbe realizzare piattaforme di e-procurement, di e-commerce/e-business, strumenti per campagne di marketing ed erogazione di servizi on line.
Il contenuto principale della iniziativa sembra coincidere con i caratteri del cosiddetto “mercato elettronico” preso di recente in considerazione dallo stesso legislatore comunitario.
Il mercato elettronico o sistema dinamico è definito all’art. 1, comma 6 della citata “posizione comune” come “ .. processo di acquisizione interamente elettronico, per acquisti di uso corrente, le cui caratteristiche generalmente disponibili sul mercato soddisfano le esigenze dell'amministrazione aggiudicatrice, limitato nel tempo ed aperto per tutta la sua durata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri di selezione e che abbia presentato un'offerta indicativa conforme al capitolato d'oneri”.
Il programma di recente avviato da Consip presenta i seguenti caratteri principali:
· gestione completa del Portale del mercato elettronico, sia dal punto di vista sistemico che nei confronti dei fornitori e delle amministrazioni pubbliche; definizione della struttura e dei contenuti del sistema;
· gestione della sicurezza e dell’inviolabilità del sistema e dei dati in esso contenuti (creazione, attivazione, gestione profili degli utenti che si avvalgono del sistema; riconoscimento e certificazione utenti; validazione richieste di accesso alla piattaforma Market Place);
· gestione e archiviazione documentale, attraverso la conservazione in formato elettronico disponibile on-line per gli utenti;
· controllo degli accessi al sistema;
· capacità di gestire in proprio e per conto delle amministrazioni pubbliche            e-procurement e altre transazioni on line.
Il sistema istituito prevede l’accreditamento dei fornitori, proporzionalmente allo sviluppo del mercato stesso, attraverso parametri predefiniti (con garanzia di visibilità ai soli utenti registrati e di sicurezza degli accessi), entro i quali dovrebbero orientarsi le amministrazioni utilizzatrici del Portale.
Nella buona sostanza il mercato organizzato dalla Consip provvede alla prequalificazione dei fornitori, consentendo di allargare progressivamente il market place ad un maggior numero di partner e, conseguentemente incrementando le opzioni per le imprese partecipanti e per le amministrazioni. In tal modo risulta assicurata la standardizzazione delle modalità di invio di ordini di acquisto e il diretto collegamento elettronico tra acquirenti e fornitori.
Peraltro, in questo ambiente - almeno in teoria – si dovrebbero poter realizzare anche procedure di tipo diverso: ordinazioni automatiche mediante la presentazione, in ordine di convenienza economica, degli articoli richiesti dai committenti, oppure negoziazioni articolate sulla base di richieste progressivamente analitiche delle amministrazioni e di “repliche on line” dei fornitori qualificati.
Tra gli effetti rilevanti di una simile ipotesi di mercato elettronico vi è indubbiamente la possibilità di gestire database completi relativi alle transazioni effettuate, i quali permettono di migliorare l’informazione e favorire miglioramenti e autocorrezioni nella gestione della attività contrattuale.
Come già evidenziato, l’esperienza del mercato elettronico non è circoscritta, dal regolamento 2002 e dalla vigente legislazione, agli acquisti centralizzati ma può essere adottata da qualsiasi amministrazione pubblica o raggruppamento di amministrazioni pubbliche, che voglia raggiungere, su scala minore, gli obiettivi perseguiti dal Ministero dell’economia attraverso Consip. Esiste pertanto la teorica possibilità di uno sviluppo asimmetrico delle centrali d’acquisto, differenziate per settori, per ambiti territoriali, per tipologie di amministrazioni, a loro volta in grado di sviluppare il proprio mercato, singolarmente o in modo associato. Questo aspetto assume una importanza fondamentale nell’ambito della organizzazione amministrativa e del mercato: la prima, fortemente condizionata dalle opzioni contrattuali prescelte; il secondo, sicuramente influenzato dal numero, dalle dimensioni e dalle caratteristiche, che le future unità di mercato elettronico andranno ad assumere.

2.9.3 Considerazioni di carattere generale sulla introduzione della contrattazione elettronica.
Per gli esposti motivi, lo scenario nazionale risultante dalla combinazione delle esperienze degli acquisti centralizzati, dall’art. 24 della legge 289 e dal regolamento dell’aprile 2002 oscilla tra due tendenze, entrambe da evitare se radicalizzate al massimo: la concentrazione delle grandi commesse, definite sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo, verso una o poche centrali d’acquisto con i rischi oligopolici, di cui si riferisce in altri punti della relazione; la parcellizzazione delle piccole in una molteplice articolazione di minuscoli mercati telematici, ove è facile far valere logiche protezionistiche e di chiusura alla competizione.
Non può negarsi che detto pericolo sia connaturato alla contrattazione pubblica, indipendentemente dalla configurazione telematica dei processi di acquisto, ma non v’è dubbio che il mondo virtuale del computer possa “celare” meglio – sotto la scorza dell’ipertecnicismo – pratiche protezionistiche o discriminatorie, con conseguenti ricadute anche sui risultati dell’attività amministrativa in termini economici e qualitativi.
Se in altri punti della relazione si sottolineano i pericoli di delegare in bianco alla Centrale d’Acquisti articolazione, tipi negoziali e schemi contrattuali delle convenzioni, non possono sottacersi – ad esempio - i rischi insiti nell’art. 11, commi 1 e 3 del regolamento, per effetto dei quali qualsiasi pubblica amministrazione o raggruppamento di pubbliche amministrazioni può organizzare un proprio mercato elettronico, abilitando direttamente i fornitori di beni e servizi.
Sul punto la Corte ritiene di formulare alcune osservazioni in chiave interpretativa ed alcune riflessioni de iure condendo:
· L’iscrizione negli elenchi merceologici, che costituiscono il mercato elettronico, deve essere necessariamente aperta, nel senso che non si può prevedere il suo consolidamento a seguito di uno o più bandi. Vi devono essere modalità snelle ed immediate per l’accesso in modo da non provocare fenomeni di chiusura che hanno già condotto la Corte di Giustizia e le direttive comunitarie a pronunciarsi contro gli albi chiusi ( cfr. nella legislazione nazionale attuativa l’art. 17, comma 2, del d.lgs n. 157/95 , nonché l’art. 15 del d.lgs n. 402/98 ). Il sistema originario degli albi intendeva disciplinare l’istituto della trattativa privata, mitigandone le possibili distorsioni in danno della libera prestazione dei servizi, grazie - tra l’altro - alla previsione della rotazione tra le imprese interpellate. La norma regolamentare, in base ad elementari principi ermeneutici in tema di contrattualistica pubblica, non può essere interpretata quale autorizzazione a gestire una piattaforma informatica, tendenzialmente permanente, perché questa sarebbe una intollerabile discriminazione a favore dei soggetti abilitati. Va quindi garantito il più ampio accesso ai soggetti aspiranti, riducendo ai minimi termini i tempi di accesso al mercato telematico;
· Deve essere garantito l’accesso a tutti gli interessati alle modalità di qualificazione telematica – siano esse caratterizzate da esito negativo o positivo – evitando che pretesi motivi di riservatezza trasformino questa fase cruciale (ai fini della trasparenza e correttezza contrattuale) in un fenomeno meramente formale, inaccessibile all’informazione sui profili sostanziali delle decisioni in formato elettronico. Le procedure di gestione telematica dovrebbero essere validate al massimo livello delle garanzie previste dalla disciplina della firma elettronica, con l’intervento di notai (sotto questo profilo non sembra sufficiente il generico richiamo regolamentare dell’art. 8, comma 3, alla nomina “ove espressamente previsto dalle disposizioni di legge regolanti l’attività negoziale delle pubbliche amministrazioni” di un ufficiale rogante) e soggetti veramente terzi rispetto alla Amministrazione.
· Tutte le amministrazioni gerenti simili sistemi dovrebbero essere dotate di personale specializzato, addetto al controllo, rispettando il principio di vigilanza-ingerenza connaturato alla morfologia dell’appalto pubblico, sia esso tradizionale che informatizzato (anche in questo caso va conferito un concreto contenuto alle disposizioni contenute nell’art. 8 del regolamento in tema di responsabile del procedimento telematico). Nella buona sostanza i dipendenti delle amministrazioni pubbliche preposti a questo settore dovrebbero acquisire una specifica formazione mirata, non solo all’utilizzo delle nuove tecnologie, ma alla loro interazione su problematiche classiche dell’azione amministrativa afferenti agli aspetti organizzativi, gestionali, legali, fiscali, societari. Ciò anche attraverso la capacità di valutare software interattivi di auto-diagnostica, necessari per definire fabbisogni effettivi e momenti strategici di vigilanza. Tenendo conto delle dimensioni medio-piccole delle nostre Amministrazioni, un programma del genere non può prescindere dalla aggregazione settoriale e territoriale e dalla condivisione di esperienze e conoscenze tra i funzionari.
· Tendenzialmente la legislazione dovrebbe garantire sistemi di qualificazione generale e neutrale, sia nel campo delle forniture che dei servizi, se del caso ricorrendo a soggetti accreditati sotto il profilo della certificazione e attestazione dei requisiti per lo svolgimento della attività commerciale o professionale. Questa soluzione potrebbe prevenire effetti distorsivi sia della contrattazione centralizzata che di quella parcellizzata. Si potrebbero, a tal fine, utilizzare, quali categorie di riferimento, quelle contenute nelle direttive comunitarie, selezionando per le forniture e i servizi, le tipologie ritenute meritevoli di una qualificazione uniforme su tutto il territorio nazionale e lasciando alla libera determinazione del committente solo i requisiti di quelle ritenute irriducibili ad un trattamento omogeneo.
Le considerazioni esposte non rivestono solamente natura astratta, dal momento che esistono diversi elementi sintomatici – nelle prime prassi adottate – di situazioni variegate e poco definite. Per motivi tecnici – tra l’altro - non è stato possibile prendere visione dei “documenti virtuali” alla base delle gare telematiche finora concluse. 
Anche dai colloqui informali con i funzionari che le hanno gestite, è maturato il convincimento che le prospettazioni tecniche e ingegneristiche abbiano per il momento il sopravvento sui profili giuridici ed economici di stampo tradizionale. Se è indubbiamente comprensibile – nella fase di avvio di questa epocale esperienza – che gli aspetti tecnici prevalgono su quelli di natura economico-giuridica, nondimeno la Corte ritiene che le esposte considerazioni costituiscano elementi integrativi minimi per assicurare la correttezza e trasparenza delle procedure elettroniche, anche in carenza di eventuali norme specifiche.
Considerato, peraltro, che il ricorso alle procedure informatiche è concepito dalla legislazione quale alternativa discrezionale ai metodi tradizionali, sembra indefettibile che la valutazione degli elementi di rischio, sottolineati precedentemente, debbano essere assunti quali necessari parametri di ponderazione delle scelte in concreto attuate.
 

CAPITOLO  III

Problematiche emerse nella attuazione del progetto di centralizzazione 
degli acquisti

3.1. Ritardi ed inadempimenti dei servizi di controllo interno nell’attuazione dell’art. 26, comma 4, della legge 488/99.
Come evidenziato nel paragrafo inerente al quadro normativo tutte le Amministrazioni avrebbero dovuto monitorare la spesa per beni e servizi e confrontarla con quella storica antecedente alla istituzione della Centrale per gli Acquisti.
L’art. 26, comma 4, della legge 488/99, infatti, dispone che: “Nell'ambito di ciascuna pubblica amministrazione gli uffici preposti al controllo di gestione ai sensi dell'articolo 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, verificano l'osservanza dei parametri di cui al comma 3, richiedendo eventualmente al Ministero del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica il parere tecnico circa le caratteristiche tecnico-funzionali e l'economicità dei prodotti acquisiti. Annualmente i responsabili dei predetti uffici sottopongono all'organo di direzione politica una relazione riguardante i risultati, in termini di riduzione di spesa, conseguiti attraverso l'attuazione di quanto previsto dal presente articolo. Tali relazioni sono rese disponibili sui siti Internet di ciascuna amministrazione. Nella fase di prima applicazione, ove gli uffici preposti al controllo di gestione non siano costituiti, i compiti di verifica e referto sono svolti dai servizi di controllo interno”.
In considerazione della assoluta novità degli adempimenti introdotti dalla richiamata disposizione, si è ritenuto di attendere un congruo termine prima di accertarne le modalità di attuazione: la prima nota istruttoria è infatti del 14 gennaio 2002, sulla base della quale si è potuto verificare che nessuna delle Amministrazioni dello Stato sottoposte a controllo (individuate nell’allegato A) aveva inviato all’ufficio di direzione politica una relazione, avente i requisiti di quella prevista dell’art. 26.
Dal sorprendente riscontro ha preso le mosse una serrata attività istruttoria di questa Corte che ha indotto la maggior parte delle Amministrazioni ad avviare procedure di controllo, anche se – come si chiarirà appresso – difficilmente esse hanno assunto i caratteri di sistematicità ed effettività.
Sono peraltro emersi una serie di problemi di tipo organizzativo e tecnico, che mette conto richiamare:
· inadeguatezza delle strutture preposte al controllo di gestione , già rilevata dalla sezione con delibera n. 15/2003/G;
· mancata composizione dell’Organo competente a predisporre il documento ;
· pletoricità dei centri decisionali, rispetto alle risorse attribuite ai servizi di controllo interno ;
· complessità delle trasformazioni strutturali e organizzative .
Con riferimento agli esercizi finanziari 2000-2001 allo stato attuale – per quel che concerne la stesura delle relazioni previste dall’art. 26 – risultano inadempienti:
a) il Ministero della difesa;
b) il Ministero delle infrastrutture e trasporti;
c) il Ministero dell’istruzione, della università e della ricerca ad eccezione dell’ex MURST;
d)  il Ministero dell’interno .
Peraltro, i ministeri sub a), b) e d) hanno presentato deduzioni orali in adunanza.
Con riguardo all’ esercizio 2002 ha provveduto il solo Ministero delle comunicazioni ed il Ministero del lavoro e delle politiche sociali .
Quanto alla pubblicazione sul sito Internet risulta in regola solo il Ministero dell’istruzione, della università e della ricerca, ex MURST . 
Le interlocutorie risposte formulate dalle Amministrazioni, nelle more della predisposizione delle relazioni richieste hanno assunto, in genere, la morfologia di semplice discorso preliminare di tipo organizzativo o di generico richiamo alle finalità perseguite con il programma di centralizzazione degli acquisti, prediligendo, talvolta, segnalare le strutture che “non hanno fatto” piuttosto che precisare“chi farà successivamente” .
Le risposte evidenziano in modo incontrovertibile il sostanziale inadempimento alla norma richiamata ma anche la volontà di ottemperare al richiamo della Corte in ordine alle indefettibili prescrizioni dell’art. 26.
Va sottolineato, in proposito, come quasi tutte le Amministrazioni interessate abbiano assicurato la futura trasmissione dei dati richiesti dopo la predisposizione della relazione .
Intento, peraltro, confermato dalle deduzioni orali dei rappresentanti delle amministrazioni intervenute in adunanza.
L’insistenza della Corte volta a conoscere i profili elementari delle gestioni in esame ha comunque costretto alcune amministrazioni ad avviare embrionalmente l’attività di raccolta dei dati (cfr. ad esempio Ministero per l’ambiente  e Ministero per i beni e le attività culturali ).
Tale principio di attività, comunque, raramente si è tradotto nella individuazione di una procedura, sia pure minima, utile a raccogliere e ad assemblare le notizie da sottoporre a valutazione ed inserire nel referto all’organo politico. 
Peraltro, nelle richiamate deduzioni orali, di cui si riferisce più analiticamente in successivo paragrafo, diverse amministrazioni hanno comunicato la loro spontanea adesione alle metodologie proposte da questa Corte.
Molteplici difficoltà sono state eccepite nella predisposizione di una procedura di controllo e monitoraggio efficace e obiettiva:
· recente istituzione di nuove direzioni generali e conseguente eterogeneità dei dati forniti dai vari centri di spesa ;
· eterogeneità dei prodotti acquistati prima e dopo l’intervento della Consip e la conseguente non piena comparabilità dei relativi costi, come accaduto al soppresso Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato  .
· difficoltà nel ripartire le spese di ciascun centro di responsabilità, in quanto il soppresso Provveditorato Generale, cui era affidato il pagamento dei servizi fruiti, avrebbe comunicato il solo dato complessivo dei costi annui .
· difficoltà nella stima delle spese sostenute sui capitoli di spesa dei centri di responsabilità e dei funzionari delegati che gestiscono autonomamente i fondi loro assegnati .
La Presidenza del Consiglio  ha individuato i centri di spesa incaricati - alla data del 31/12/01 - dell’acquisizione di beni e servizi, confrontando i costi gravanti sui pertinenti capitoli prima e dopo l’adesione alle convenzioni, al fine di determinare le economie conseguite. Tale analisi, peraltro, risulta parziale, non essendo stati ancora acquisiti i dati relativi ai beni informatici, alla cancelleria ed ai fotocopiatori.
Peraltro alcuni servizi di controllo interno, che non hanno eccepito difficoltà nelle procedure di verifica, hanno evitato di precisare le metodologie di raccolta delle informazioni e di elaborazione dei calcoli in quanto:
§ alcuni si sono limitati a rappresentare, nelle loro note, mere percentuali di risparmio, senza alcuna ulteriore precisazione nel merito della informazione fornita: tra questi il Ministero del lavoro e delle politiche sociali , il Ministero delle politiche agricole e forestali che indica , complessivamente, un risparmio pari a circa € 258.228,00 (circa L. 500.000.000), il Ministero delle comunicazioni  ed il Ministero degli affari esteri;
§ altri - nel trasmettere le relazioni dei singoli centri di responsabilità, redatte secondo criteri non omogenei - non hanno evidenziato risparmi conseguiti a livello complessivo dall’amministrazione interessata, ma si sono limitati ad elencare le percentuali minime e massime - talvolta assai distanti tra loro- ivi rappresentate .
Il Ministero della economia, dopo la data del deferimento della presente relazione alla Sezione del controllo, ha prodotto la documentazione già più volte sollecitata a far data dal 14 gennaio 2002.
Dalla stessa emerge – per la suddetta Amministrazione - uno scenario operativo parzialmente diverso a quello delle altre.
Infatti per l’esercizio 2001 il Secin  ha organizzato una rilevazione finalizzata a verificare l’incidenza degli acquisti effettuati in convenzione sul totale degli acquisti riguardanti le categorie merceologiche oggetto di convenzione e la riduzione della spesa conseguita per effetto degli acquisti in convenzione.
Il lavoro svolto dal Secin, pur non essendo caratterizzato dal raffronto tra stime effettuate e partite contabili di riferimento, presenta indubbiamente un livello di elaborazione più avanzato rispetto alla attività svolta da altri servizi di controllo interno. 
Tra i dati di maggiore interesse emersi dalla rilevazione vi sono il rapporto tra spesa per beni in convenzione Consip e complesso della spesa assunta per l’approvvigionamento di beni e servizi e quello tra il valore dei contratti adesivi all’interno delle diverse convenzioni.
La spesa complessiva per contratti adesivi alle convenzioni Consip  ammonta ad euro 31.513.505 ed incide per appena il 14,71% sul totale della spesa del Ministero per l’approvvigionamento di beni e servizi.
Di questa spesa poco meno della metà (euro 14.608.292) è rappresentata dall’acquisto dei buoni pasto, che in valore assoluto quasi eguaglia la somma di tutti gli altri contratti adesivi alle altre convenzioni.
L’Amministrazione nel richiamato rapporto rappresenta anche i criteri di stima adottati, per i quali mette conto riportare uno stralcio dello stesso.
“Con riferimento a quest’ultima categoria di costi, dall’elaborazione dei dati trasmessi dai centri di spesa nonché da informazioni acquisite dai documenti elaborati da Consip, si possono dedurre i seguenti risparmi:
a) per la categoria merceologica telefonia fissa, sono state evidenziate spese per servizi in convenzione per € 2.895.082,91 (Lit. 5.605.000.000). Per lo stesso servizio nell’anno 2000 erano state sostenute spese per € 4.238.561,77    (Lit. 8.207.000.000). Il risparmio viene pertanto quantificato in € 1.343.479 (Lit. 2.601.000.000) che rappresenta circa il 32% della spesa sostenuta per il 2000;
b) per la categoria merceologica buoni pasto, si è appurato che:
-  in base ai vecchi contratti/convenzione (n.3) stipulati dall’ex Provveditorato dello Stato relativamente alla fornitura di buoni pasto per gli Uffici della Pubblica Amministrazione, il prezzo medio per la fornitura di un buono pasto è risultato pari ad € 4,62;
-  in base alle nuove convenzioni stipulate da Consip (n.5), la fornitura di buoni pasto per gli Uffici della Pubblica Amministrazione un buono pasto, il prezzo medio di aggiudicazione è stato pari ad € 4,39; ne consegue che il risparmio medio ottenuto è stato pari ad € 0,23 per buono pasto. Poiché sono stati acquistati in convenzione n. 691.702 buoni pasto, il risparmio di spesa è quantificabile in € 159.091 (Lit. 308.000.000);
c) per la categoria merceologica centrali telefoniche sono state esposte spese per € 7.168.376,30 (Lit. 13.880.000.000). Da informazioni acquisite, considerata l’impossibilità di far riferimento ad una sequenza storica data la specificità del prodotto, è risultato un risparmio del 30%, rispetto ai listini Ericsson. Si può quindi ipotizzare che il risparmio realizzato rispetto al listino, sia stato di circa € 3.047.000 (Lit. 5.900.000.000);
d) per la categoria merceologica personal computer desktop, sono stati rendicontati noleggi in convenzione per circa € 1.730.535,47 (Lit. 3.351.000.000) utilizzando prevalentemente la convenzione con il RTI Getronics/DSI/IngLease. Da documentazione acquisita è risultato che detta convenzione ha determinato una riduzione dei costi unitari, rispetto alla stima del valore di mercato dei beni oggetto di gara, pari al 25%. E’ possibile quindi ipotizzare un risparmio di circa € 568.000 (Lit. 1.100.000.000).
Per tutte le altre categorie merceologiche non è stato possibile effettuare la quantificazione del risparmio conseguito, non essendo stati al Servizio – perché indisponibili – dati di confronto tra la spesa sostenuta per gli acquisti effettuati nel 2000 e quella connessa agli ordini effettuati nel 2001.
Considerato che nella Relazione al Parlamento sulla razionalizzazione della spesa per l’acquisto di beni e servizi della Pubblica Amministrazione per l’anno 2001, la riduzione media dei costi unitari, rispetto ai costi di mercato ed ai prezzi precedentemente applicati alla Pubblica Amministrazione, viene stimata pari al 33%, si può ipotizzare, per le categorie merceologiche diverse da quelle indicate con la lettera a), b), c) e d) e presumendo una parità di ordini rispetto all’anno precedente, una riduzione dei costi pari alla percentuale sopra riportata.
Pertanto, calcolando le forniture acquisite di valore pari a circa 31 milioni di euro, il risparmio conseguito può stimarsi complessivamente pari a:
per le categorie indicate in a), b), c) e d):  €  5.054.091
per le altre categorie:     €    846.218
totale pari a      € 5.900.309”
Per l’esercizio 2002 non risulta emanato ancora alcun rapporto da parte del Ministero dell’economia e delle finanze.
La metodologia di controllo adottata, ancorché di livello superiore a quella di altri ministeri presi in esame nel corso della indagine, risulta ampiamente perfezionabile, soprattutto sotto il profilo della correlazione delle stime e delle risultanze contrattuali con i pertinenti centri di costo e con i centri decisionali, preposti alla gestione dei singoli acquisti.
 
 
 
 
 

3.2 Metodologie minime per assicurare l’attuazione dell’art. 26,     L. n. 488/99.
Nell’ottica di collaborazione che fisiologicamente connota il controllo sulla gestione, questa Corte ritiene che alle esposte osservazioni critiche sulla attività dei servizi di controllo interno debbano seguire anche rilievi propositivi, suscettibili di essere presi a riferimento per la necessaria autocorrezione dei comportamenti accertati.
Sotto questo profilo è da premettere che qualsiasi attività di controllo interno di gestione può spiegare efficacia solo se pianificata in sede di programmazione. Come si ricava dalla esperienza aziendale in cui è nato, tale controllo di gestione ed, in particolare, le rilevazioni che ne sono alla base, devono essere costruiti “a matrice” sulla organizzazione preposta alla amministrazione attiva, secondo il principio “dove si produce deve essere effettuato il controllo e il monitoraggio”. Quindi sono i centri decisionali gestori della spesa a dover essere prioritariamente censiti e sottoposti a predeterminate, obiettive ed effettive procedure di rilevazione.
Ciò premesso, con riguardo alla materia in esame, risulta evidente che - avendo la legge 488/99 riservato all’attività dei servizi di controllo interno un ruolo fondamentale, ai fini del raggiungimento dell’obiettivo strategico di riduzione della spesa e di trasparenza negli approvvigionamenti - la sostanziale non attuazione delle procedure di autocontrollo costituisce, di fatto, una vanificazione dei suddetti obiettivi.
Senza un esauriente quadro giuridico economico e contabile degli acquisti globalmente effettuati, infatti, risparmio e maggiore trasparenza rimangono petizioni di principio non dimostrate. Né a tal fine possono essere utilizzate proiezioni di spesa sulla base dei migliori prezzi unitari ottenuti e di statistiche incomplete e di settore, riguardanti il pagamento di quegli articoli.
Ben altra consistenza avrebbe dovuto assumere il report degli acquisti di beni e servizi.
Queste, in sintesi, appaiono le operazioni minime per assicurare comparazioni tra il quadro storico della spesa antecedente alla riforma e la evoluzione di quest’ultima negli anni successivi: 
· previo censimento dei centri decisionali gerenti gli acquisti;
· determinazione degli uffici e delle unità di personale adibiti a svolgere e validare le rilevazioni;
· censimento, nell’ambito di un congruo numero di esercizi precedenti a quello della Riforma, dei principali contratti di acquisto e somministrazione di beni e servizi;
· determinazione del valore dei beni e servizi approvvigionati;
· informatizzazione delle categorie merceologiche e dei rispettivi prezzi unitari pagati;
· suddivisione, con la necessaria specificazione temporale, conseguente all’ambito di estensione delle convenzioni, dei beni e servizi già coperti dalla attività di e-procurement e di quelli liberi;
· ricognizione dei contratti a prestazioni periodiche in scadenza e acquisizione di tutti gli elementi necessari per l’assunzione di una eventuale decisione di proroga;
· individuazione del fabbisogno da parte dei diversi uffici, al fine di pianificare le diverse strategie di acquisto: ricorso a procedure concorsuali, adesione a convenzioni Consip, rinnovo contratti in scadenza, ricorso a procedure in economia.
Solo in un contesto di informazioni così integrato le strategie di risparmio possono essere proficuamente perseguite e, contemporaneamente, rese compatibili con le altrettanto importanti esigenze di rispetto dei principi della concorrenza. 

3.3 Alcuni profili problematici della contrattazione centralizzata
L’impatto della riforma introdotta nell’esercizio 2000 presenta caleidoscopici effetti, sicuramente eterogenei e talvolta contraddittori. Nel presente paragrafo si è ritenuto di richiamarne alcuni, suscettibili di essere assunti a paradigma per valutazioni di tipo più generale in relazione ai loro rapporti con i principi della sana amministrazione.

3.3.1 I risparmi conseguiti dal Ministero dell’Ambiente
Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio - anziché inviare la relazione di cui all’art. 26 – ha trasmesso  una nota  illustrativa dei dati forniti dalle singole articolazioni organizzative .
Colpisce, in tale contesto, la notevole eterogeneità delle esperienze maturate – nell’ambito della stessa amministrazione – da strutture che operano in settori paralleli.
Una di queste (Servizio per la Valutazione dell'Impatto Ambientale) afferma di avere raggiunto indirettamente – attraverso la comparazione con i prezzi Consip – importanti risparmi, rinnovando a condizioni più vantaggiose il contratto con il vecchio fornitore. 
Invero - a parte l’assenza di qualsiasi riferimento ai capitoli di bilancio e alla contabilità economica, ove si dovrebbero, come detto in precedenza, utilmente riscontrare gli asseriti benefici - sorprende, nell’apparente positività del quadro operativo illustrato, l’entità del risparmio realizzato su ciascun articolo di prodotto dopo il confronto con le condizioni Consip:
· Per il noleggio di fotocopiatori, si sarebbe verificata una riduzione di oltre il 50% del canone precedentemente pagato;
· Per altro articolo di eguale natura il risparmio sarebbe stato di una percentuale superiore al 60%.
Tale consistente riduzione dei costi sarebbe stata conseguita per l’improvviso revirement della vecchia impresa appaltatrice che – a detta della Amministrazione – avrebbe abbassato il prezzo, anche sotto il livello della convenzione Consip.
La vicenda qui riportata non può rientrare nella fisiologica dinamica negoziale per due ordini di ragioni, apparentemente antitetiche, ma strettamente collegate:
1. l’entità della riduzione, tenuto conto anche dell’andamento della svalutazione, diviene un indice difficilmente controvertibile di un prezzo originariamente anomalo, che si sarebbe potuto certamente evitare se il prezzo a base d’asta della vecchia procedura fosse stato fissato in modo congruo. Se si considera che la soglia di remunerazione di un appalto oscilla normalmente tra il 10 e il 20%, ne risulta l’assoluta anomalia di quel prezzo contrattuale che l’Amministrazione ben poteva prevenire attraverso una procedura concorsuale e, comunque, non accettare anche in una eventuale procedura negoziata;
2. l’accettazione di un prezzo inferiore a quello della convenzione potrebbe essere invece sintomo di anomalia in basso, originata dalla necessità dell’imprenditore di mantenere comunque la commessa, indipendentemente dalla sua remuneratività. Anche questo fenomeno urta con uno dei parametri cardine della contrattazione quale il principio di corrispettività.
Un altro ufficio della stessa Amministrazione  evidenzia un fenomeno lamentato più volte anche da altre amministrazioni sottoposte alla presente indagine: quello dei beni non presenti nel catalogo della convenzione. In particolare, ciò si sarebbe verificato per 17 acquisti su 20, per un valore pari al 96% delle forniture, costringendo il Ministero ad approvvigionarsi in via d’urgenza .
La fattispecie descritta ha indotto comportamenti di segno opposto a quelli voluti dal legislatore e perseguiti dal programma ministeriale: è cresciuto, infatti, il ricorso alle procedure negoziate, perché l’affidamento mal riposto sulla disponibilità di certi beni ha precluso la possibilità di predisporre tempestivamente qualsivoglia tipologia di gara, diventando la momentanea indisponibilità giustificazione per il ricorso alla trattativa privata.
La concentrazione di questi fenomeni in particolari strutture deputate alla contrattazione costituisce, tuttavia, anche elemento sintomatico di possibili atteggiamenti elusivi della contrattazione centralizzata, in particolare attraverso la artificiosa enfatizzazione di alcuni profili esecutivi della convenzione quadro.
In questa prospettiva sarebbe opportuno che i servizi ispettivi – per quanto di loro competenza - e i servizi di controllo di gestione, nella logica di autocorrezione, approfondissero i reali motivi, per cui determinati fenomeni si riscontrano solo in alcune strutture, lasciandone esenti altre.

3.3.2 Problemi inerenti alla fornitura del materiale di cancelleria e di facile consumo.
L’ex M.U.R.S.T.  ha formulato un giudizio complessivamente positivo sugli effetti della contrattazione centralizzata , esprimendo – tuttavia - riserve sulla bontà della convenzione riguardante il materiale di facile consumo.
In particolare, l’Amministrazione ha precisato che “Non altrettanto positiva è stata l’esperienza relativa all’utilizzazione della convenzione riguardante il materiale di facile consumo, in ordine alla quale l’ufficio competente ha manifestato ragionevoli riserve. Al riguardo questo SECIN ritiene opportuno che la presente relazione venga trasmessa alla Consip Spa, affinché tale società valuti, se del caso, la possibilità di introdurre eventuali modifiche all’articolato di quest’ultima convenzione”.
Analogamente, il Servizio di controllo interno del Ministero per i beni e le attività culturali  ha richiamato la relazione della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio dell’Emilia - Bologna (nota prot. n. 6570 del 4/4/2002) secondo la quale “…i prezzi risultavano quasi sempre superiori a quelli dei fornitori locali… ed inoltre “…Si fa notare che la ditta in questione effettua le consegne ben oltre i 10 giorni previsti dalla Convenzione, pertanto la soprintendenza dopo  un’attenta verifica dei tempi di consegna effettuerà la dovuta decurtazione, ovvero applicherà la penale per ritardo di consegna prevista dalla convenzione medesima.”. Detta circostanza, peraltro, induceva la Soprintendenza citata a porre un quesito al Ministero dell’economia, in data 29/11/20001, circa la effettiva convenienza dei prezzi della ditta in convenzione. A tale quesito lo stesso Ministero non risulta aver ancora risposto.
Del medesimo tenore le osservazioni formulate dal Ministero delle attività produttive  , il quale ha evidenziato che “…spesso, prodotti con identica denominazione hanno grandi variabilità nelle caratteristiche qualitative e quantitative, per cui l’entità del risparmio è in parte vanificata dalla minore durata o alle minori prestazioni e fruibilità. In particolare per quanto riguarda i prodotti di consumo come i toner per le stampanti, il risparmio è connesso alla circostanza che la convenzione Consip riguarda prodotti compatibili che, pur equivalenti nelle caratteristiche tecniche, risultano spesso nei fatti meno affidabili dei prodotti originali”.
Di diverso avviso è il Ministero delle politiche agricole e forestali , il quale ha sottolineato che “…in merito agli acquisti di materiale di facile consumo, la convenzione in atto ha calmierato il mercato e talvolta le offerte di ditte non convenzionate sono risultate, a parità di prodotto, migliori, permettendo di acquistare maggiori quantità di beni (in particolare, toner)”.
Sul punto sembra tuttavia del tutto prevalente l’orientamento critico delle amministrazioni assoggettate alla contrattazione obbligata.
Il Ministero del commercio estero , lamenta gravi difficoltà nell’approvvigionamento dei beni in parola: “… Nel corso dell’anno, attesa sia la vigente difficoltà a disporre dei materiali con immediatezza sia la non disponibilità dei beni necessari da parte del fornitore convenzionato, il ricorso alla convenzione è stato possibile solo per acquisti limitati”. 
Ancora più critiche le valutazioni del Ministero della giustizia  con riferimento alla “circostanza che gli uffici hanno sollevato notevoli problematiche in ordine agli acquisti in Convenzione Consip. Tali problematiche riguardano, principalmente, la qualità del materiale, il loro maggior costo rispetto a quelli utilizzati precedentemente, i notevoli ritardi nella consegna degli stessi. Di tali problematiche questo ufficio ha interessato la Consip per la loro soluzione”.
E’ di particolare interesse, al riguardo, la documentazione fatta pervenire dal Ministero inerente alla convenzione “Fotocopiatrici 1” (stipulata in data 17 luglio 2000).
Vi si segnala, infatti, che – a fronte di una specifica richiesta di varie tipologie di macchine (in gran parte di un tipo poco sofisticato) – in un primo momento la ditta aggiudicataria ha provveduto con parziali o incomplete consegne, successivamente (ed inopinatamente) ha dichiarato la indisponibilità dei macchinari meno costosi, offrendo in alternativa solo quelli più complessi . 
Con la conseguenza che l’Amministrazione è rimasta priva del materiale richiesto, ancorché indispensabile, poiché da un lato i limiti di budget non consentivano l’acquisto generalizzato delle fotocopiatrici più costose, dall’altro la obbligatorietà della convenzione non lasciava molto spazio ad autonomi approvvigionamenti.
Il reiterarsi di analoghe segnalazioni di disservizi da parte di amministrazioni diverse è, indubbiamente, indice di obiettive difficoltà e rende valide ed attuali alcune valutazioni svolte da questa Corte in altra parte della relazione, con riferimento alla complessiva carenza di vigilanza e di adeguati di strumenti di ingerenza sull’esatta esecuzione delle convenzioni.
Invero, si sono registrati anche casi di gravi carenze nella informazione degli Uffici preposti agli acquisti, in merito alla esistenza ed alle modalità di adesione alle convenzioni, con ciò compromettendosi la buona riuscita del disegno legislativo: non v’è dubbio, infatti, che solo in presenza di una adeguata e tempestiva divulgazione dei nuovi strumenti, le amministrazioni sono messe nelle condizioni di dar seguito alle disposizioni normative. Al riguardo, si riporta la nota del Capo del Dipartimento I del Ministero della Salute, secondo la quale  “La convenzione Consip riguardante la fornitura di materiale di cancelleria è andata in vigore dal 15/1/2001. La scrivente segreteria non ha mai avuto alcuna comunicazione scritta da parte del competente ufficio circa le modalità di utilizzo delle convenzioni Consip per acquisti di cancelleria e macchinari. Per gli anni 2000 e 2001 ci si è rivolti principalmente alla .ditta X e le relative fatture sono state prese in carico dall’ufficio economato e liquidate dal competente ufficio di bilancio di questo Ministero.. Per l’anno in corso la segreteria sta attuando le procedure necessarie per essere “cliente” della Consip per gli acquisti on line di materiale di cancelleria o di altri materiali e servizi messi a disposizione”.

3.3.3 Personal Computer e sistemi operativi.
Particolareggiate riserve sono state formulate dal Servizio per la gestione delle risorse e per le relazioni con il pubblico del soppresso Ministero del commercio estero  con riferimento, in particolare, alla convenzione P.C. e sistemi operativi, di seguito illustrate. “Al riguardo si evidenzia che i contratti Consip, relativi agli acquisti di materiale informatico presentano una serie di particolarità dovute all’oggetto dei contratti stessi. Le macchine hanno un alto grado di obsolescenza ed escono rapidamente dal mercato, non consentendo la comparabilità dei prezzi nel tempo e rendendo estremamente difficile la valutazione di eventuali risparmi realizzati nel medio periodo. I contratti di affitto si sono dimostrati un totale fallimento per la gestione delle consegne per la incompatibilità delle macchine, per l’onerosità dei contratti. L’importo dell’affitto di un anno infatti, è superiore al costo di mercato del bene del secondo-terzo anno e la gestione della manutenzione si è rivelata molto difficoltosa. Situazioni queste, che hanno generato un poderoso contenzioso non ancora risolto; per l’acquisto di beni i prezzi delle convenzioni sarebbero competitivi solo se la consegna avvenisse con immediatezza e i tempi della procedura fossero contenuti. Quale ultima considerazione si fa presente che la procedura degli acquisti tramite Consip potrebbe essere positiva solo se le convenzioni avessero una cadenza regolare e avessero immediatezza; le convenzioni dovrebbero contenere, inoltre, delle clausole di salvaguardia per permettere nel caso di ritardi e di macchine divenute obsolete di ricevere modelli attuali o di acquisire da terzi macchine dello stesso tipo della convenzione a prezzi più bassi.”
La discontinuità degli acquisti attraverso le convenzioni è stata lamentata da più amministrazioni. Il Ministero della giustizia , in particolare, ha comunicato che - su una spesa complessiva di € 43.402.966,31 - risultavano adesioni a convenzioni Consip per un valore pari solo a € 20.120.684,62: ciò in considerazione del fatto che, per il restante importo (23.282.281,69), l’Amministrazione ha dovuto effettuare autonome procedure di affidamento “attesa l’impossibilità d far fronte alle crescenti ed inderogabili esigenze di approvvigionamento di beni e servizi informatici con i soli quantitativi di fornitura e nei tempi previsti dalle citate convenzioni”.
In linea generale, deve essere segnalato il pericolo che – in settori in costante avanzamento tecnologico, come quello di che trattasi – la contrattazione quadro diventi il veicolo, per le imprese, per dar fondo ai propri magazzini e scaricare sulle Amministrazioni i costi della rapida obsolescenza dei prodotti. Per questo motivo, le convenzioni aventi ad oggetto siffatte categorie di beni dovrebbero essere particolarmente flessibili e consentire alle stazioni appaltanti margini di contrattazione integrativa, al fine di evitare gli esposti rischi.

3.3.4 Telefonia fissa e mobile.
La contrattazione in materia è stata caratterizzata da una complessa vicenda contenziosa, che qui si illustra sinteticamente.
Con avviso del 23 novembre 2001, la Consip SpA decideva di revocare la procedura aperta per l'affidamento dei servizi di telefonia fissa, mobile e connettività IP, nonché dei servizi connessi, ivi inclusi quelli idonei al monitoraggio dei consumi ed al controllo della spesa mediante l'uso di nuove tecnologie e soluzioni organizzative, attraverso strumenti di Information Technology.
Alla base della revoca, i ricorsi (corredati di istanza cautelare) - proposti dinanzi al TAR del Lazio e notificati alla Consip stessa tra il 18 ottobre 2001 ed il 9 novembre 2001 dalla Albacom S.p.A., Fastweb S.p.A., Omnitel Pronto Italia S.p.A., Telecom Italia S.p.A. e Telecom Italia Mobile S.p.A. - con i quali era stato chiesto l'annullamento del suddetto bando di gara ed ogni altro atto presupposto, conseguente e, comunque, connesso.
Nel merito, le Società ricorrenti denunciavano la articolazione assolutamente discriminatoria del bando di gara, tale da pregiudicare un effettivo concorso tra le imprese interessate, essendo chiara la posizione di privilegio di uno dei concorrenti. Il rischio di una gara limitata ad un solo competitore ha indotto opportunamente la Consip a revocare la procedura, predisponendo un nuovo bando.
Nelle more della definizione della vicenda – che si è protratta per oltre diciotto mesi – si è verificata una proroga della convenzione già esistente con i precedenti aggiudicatari, la quale, in definitiva, è durata più dell’originario contratto.
Tale complessa situazione – che ha ritardato notevolmente i tempi di perfezionamento di un nuovo assetto negoziale – è emblematica in relazione ai rischi, evidenziati in altro paragrafo della relazione, insiti nel ricorso alla contrattazione centralizzata, per l’inevitabile effetto di selezione indotto dai bandi sia sul mercato che sui modelli contrattuali impiegati.
Per dirimere le questioni sollevate nei ricorsi, la Consip ha provveduto a scindere l’oggetto del contratto posto in gara in due distinti blocchi di prestazioni (servizi di telefonia mobile – servizio di telefonia fissa), per affidarli mediante nuova procedura, conclusa – per i rispettivi lotti – in data 3/2/2003 e 6/6/2003.
Appare interessante la circostanza che le società risultate aggiudicatarie in questa sede – WIND S.p.A. (telefonia mobile) e TELECOM S.p.A. (telefonia fissa) – siano le medesime già vincitrici della prima procedura concorsuale, nonché beneficiarie dei rinnovi e delle estensioni contrattuali ivi previsti.
In relazione alle nuove convenzioni concluse, la generalità delle amministrazioni ha rappresentato il conseguimento di risparmi apprezzabili sulla spesa relativa a tali servizi.
Con riferimento alla telefonia fissa, il soppresso Ministero del commercio estero , dopo aver evidenziato che “… Il volume delle spese per l’intero anno 2001 ammontava a £ 350.271.000 contro quello pari a £ 590.378.456 dell’anno 2000”, ha comunque precisato che “sulla riduzione di £ 240.107.456 ha inciso anche la liberalizzazione delle tariffe telefoniche”.
Ulteriori elementi conoscitivi sono stati forniti dall’ex Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato  secondo cui “… Complessivamente la spesa per la telefonia fissa relativa all’anno 2001 si è ridotta del 43% circa rispetto a quella del 1999 ( anno totalmente precedente la convenzione).Per la telefonia mobile il risparmio determinato dall’adesione alla convenzione è superiore del 90%. Va però segnalato che in questo caso che la minore copertura territoriale del gestore Wind vanifica in parte tale risparmio con una minore qualità, continuità ed affidabilità del servizio.”
Analogamente, la Presidenza del Consiglio dei Ministri rappresenta che “… comunque il servizio offerto dal nuovo gestore presenta notevoli problemi di ricezione. Poiché, peraltro, la copertura della rete Wind non è garantita su tutto il territorio dello Stato si è dovuto ricorrere, per un numero limitato di utenze delle autorità di Governo, a contratti Tim” .
Le osservazioni delle Amministrazioni che hanno aderito alle convenzioni consentono di sottolineare alcuni aspetti molto importanti della contrattazione afferente a questo comparto:
§ i risparmi realizzati – che costituiscono la punta percentuale più alta delle convenzioni Consip – non sono, se non in minima parte, il frutto della contrattazione centralizzata, bensì dell’avanzamento tecnologico che, negli ultimi anni, ha abbattuto consistentemente i costi della telefonia. Peraltro, non può sottacersi che – senza l’iniziativa Consip – i gestori avrebbero continuato a lucrare gli effetti di un mercato, liberalizzato in modo formale, ma sostanzialmente imperfetto e tendente all’oligopolio;
§ le imperfezioni del mercato “virtuale” nel campo della telefonia si riverberano, inevitabilmente, sulle convenzioni poiché i lamentati vizi delle prestazioni rese dal gestore aggiudicatario sono direttamente dipendenti dall’assetto del mercato, che non solo è oligopolistico, bensì appare connotato da regole talvolta assai labili (cfr. in proposito, il mancato obbligo di copertura dell’intera rete da parte dei diversi operatori).
Peraltro, la formulazione dei bandi in settori tecnologicamente in via di sviluppo, come le telecomunicazioni, condiziona non solo la competizione, bensì anche il contenuto delle prestazioni ottenibili, essendo in grado di ridurre il ventaglio delle opzioni astrattamente disponibili.
Da una indagine comparativa svolta nei riguardi delle amministrazioni facoltizzate all’accesso al sistema Consip, è emerso come alcune ritengano la convenzione sulla telefonia mobile n. 2 insoddisfacente rispetto alle proprie specifiche esigenze.
In particolare viene eccepita l’incompletezza del capitolato tecnico con riguardo ai livelli evoluti delle tecnologie del settore: così viene lasciato un notevole spazio di contrattazione integrativa in favore del fornitore, sia in termini di prezzo che di qualità dei prodotti offerti.
I servizi demandati alla libera negoziazione, in tal modo, verrebbero ad assumere un peso spropositato nel contesto globale del contratto adesivo.
Una passiva adesione – secondo questo orientamento – produrrebbe, d’altro canto, una stasi nell’ammodernamento tecnologico dei sistemi di telefonia mobile, con la conseguenza di dover, successivamente, sopportare pesanti oneri qualitativi ed economici per ripristinare un soddisfacente livello tecnico dei prodotti.
Per questo motivo, le amministrazioni di maggiore consistenza si indirizzano verso autonome procedure di gara, parametrate sulle proprie esigenze e non sul modello standardizzato di Consip. 

3.3.5 Buoni pasto al personale.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha dichiarato che, per effetto della adesione alla convenzione quadro, ha ottenuto un aggravio di spesa pari al 3,19% rispetto al precedente contratto stipulato autonomamente.
Il caso riferito risulta sostanzialmente isolato, ma deve anch’esso far riflettere sulla opportunità di rendere più flessibile l’adesione alle convenzioni, in particolare laddove il mercato consenta il mantenimento, a favore di alcune amministrazioni, di situazioni più vantaggiose.

3.3.6 Carburanti.
Con riferimento a tale convenzione la Presidenza del Consiglio dei Ministri, dopo aver evidenziato un risparmio pari al 3,39% - ottenuto confrontando i costi unitari da essa precedentemente sostenuti per acquisire i buoni carburante con i costi unitari previsti dalla convenzione Consip – ha rappresentato , comunque, le notevoli difficoltà incontrate con il fornitore Consip, non avendo la società aggiudicataria del lotto una rete di distribuzione particolarmente estesa sul territorio dello Stato, soprattutto nel nord dell’Italia.
Ciò ha costretto l’Amministrazione stessa a provvedersi di un quantitativo, seppur limitato, di buoni cedola dal precedente gestore per sopperire alle esigenze delle autorità provenienti da quell’area geografica.
 

CAPITOLO  IV

Impatto della contrattazione centralizzata sulla pubblica amministrazione 
e sul mercato

Nel corso della relazione sono stati sottolineati più volte aspetti pregnanti della influenza del nuovo sistema introdotto nel 2000 sul mondo della amministrazione e sul mercato.
In questa sede – prendendo spunto da fatti accertati nel corso della indagine – si cerca di ricostruire, sia pure in modo sintetico, l’impatto complessivo della contrattazione centralizzata e di darne una sia pur cauta valutazione, alla luce dei risultati accertati.
Per comodità di trattazione l’analisi viene suddivisa in tre paragrafi: influenza esercitata sui rapporti tra lo Stato e il mondo delle Autonomie; sui moduli organizzativi della pubblica amministrazione; sul mercato. E’ peraltro di tutta evidenza come i tre diversi profili, a loro volta, interagiscano provocando una serie caleidoscopica di effetti, che lo stesso legislatore dovrebbe valutare attentamente prima di introdurre ulteriori novità.

4.1. Influenza nei rapporti tra lo Stato e il mondo delle Autonomie
Già dal punto di vista semantico la parola centralizzazione collide con il lungo processo federalistico e di decentramento avviato dall’inizio degli anni novanta. 
Quando poi vengono formulate norme come l’art. 24 della legge 289/02 e l’art. 35 della legge 448/01 in tema di esternalizzazione dei servizi, è di tutta evidenza come il mondo delle autonomie reagisca a tale indirizzo: sostenere che si debba pregiudizialmente preferire l’affidamento esterno dei servizi di pertinenza della collettività ed imporre progressivamente modelli di contratto centralizzati significa in realtà riassorbire al centro una serie di competenze amministrative ma anche di regolazione, che dovrebbero essere di pertinenza delle Regioni e degli Enti Locali. 
In particolare, l’art. 24 – analiticamente richiamato al capitolo I – e che, ad ogni buon conto, si riporta in nota , è caratterizzato non solo da notevoli problemi ermeneutici, la cui risoluzione è in grado di condizionare fortemente i risultati dell’azione amministrativa, ma anche da un notevole impatto sui delicati equilibri tra Potere Centrale e Autonomie Locali, rivisitati dalla recente modifica del Titolo V della Costituzione.
Esso, infatti, attraverso un articolato insieme di sanzioni e prescrizioni indirizza con forza la contrattazione delle Regioni e degli Enti Locali verso il sistema Consip. A parte la considerazione già formulata circa la possibilità, per queste pubbliche amministrazioni, di attivare propri sistemi centralizzati, non v’è dubbio che, sulla base del novellato art. 117 della Costituzione, la competenza legislativa in materia di acquisti di beni e servizi spetterebbe alle Regioni.
La norma, invero, nel determinare i rapporti tra potere legislativo statale e regionale, stabilisce il principio della competenza tipica per quella statale.
Al riguardo, non v’è dubbio che la funzione legislativa in materia di acquisizione di beni e servizi non sia richiamata né con riguardo alla potestà esclusiva né a quella concorrente dello Stato. 
Ne deriva che - per effetto del quarto comma del novellato articolo della Costituzione, il compito di disciplinare le acquisizioni di beni e servizi dovrebbe ritenersi attribuito alla potestà legislativa delle Regioni, almeno per ciò che concerne lo svolgimento delle funzioni regionali e degli enti ed organismi, operanti sul territorio regionale. Poiché a tale ultima categoria appartengono, tra gli altri, gli EE. LL. nonché le aziende sanitarie ed ospedaliere, in sostanza i soggetti gestori della parte più consistente della spesa pubblica destinata al settore in questione sarebbero fuori dal sistema statale.
La ratio dell’art. 24 è espressamente ispirata a ragioni di trasparenza e tutela della concorrenza. La prima materia non rientra tra quelle attribuite nominatim alla competenza statale, mentre la seconda appare caratterizzata da modalità tecniche di espressione alquanto diverse dalla morfologica esposizione di dettaglio dei precetti contenuti nell’art. 24. Generalmente la tutela della concorrenza riguarda la correzione di specifici fenomeni distorsivi del mercato, la cui esistenza e inerenza alla materia deve essere provata in concreto e non supposta, sulla base della mancata adesione alla contrattazione decentrata.
La norma in questione, invece, non fa riferimento ai principi di equilibrio della finanza pubblica, che forse potevano essere utilizzati nel nuovo contesto del Titolo V.
Era inevitabile – considerata l’elevata dialettica tra Potere Centrale, Regioni ed Enti Locali – che la disposizione non fosse accettata dalle Regioni, le quali – infatti - alla data odierna risultano aver depositato ben sette ricorsi per conflitti di attribuzione .
Ciò ha determinato l’insorgere di molteplici dubbi non solo sulla interpretazione della norma, ma anche sulle sue concrete possibilità di sopravvivenza.
Come più volte questa Corte ha avuto modo di rilevare, l’incertezza sulle regole da applicare all’azione amministrativa è una delle maggiori cause della deficienza dei risultati nei settori da queste ultime disciplinate. Da un lato, infatti, genera attese statiche e conseguenti ritardi; dall’altro provoca pratiche elusive, favorite dal perdurare di perplessità ermeneutiche ed operative. Senza trascurare, poi, che essa tende a deresponsabilizzare i dirigenti e funzionari, investiti dagli obiettivi gestionali, i quali hanno buon gioco nel giustificare eventuali fallimenti con i vincoli e l’indeterminatezza del quadro normativo.
In un assetto costituzionale problematico, quale indubbiamente quello ridisegnato dal legislatore del 2001, appare opportuno che i testi normativi, soprattutto di provenienza statale, siano caratterizzati dallo specifico richiamo al tipo di competenza esercitata e redatti in modo flessibile, così da enunciare i principi indefettibili e lasciare la possibilità di opportuni adeguamenti nello eterogeneo ambito dei destinatari.
Un simile canone – nel caso di specie – suggerirebbe di utilizzare – come avvenuto nel passato – i prezzi delle convenzioni Consip come parametro di riferimento piuttosto che come obbligo di contrarre o di adottare determinate procedure.

4.2. Sui moduli organizzativi della pubblica amministrazione e sulle modalità di esternalizzazione dei servizi. Il caso del Global Service
Sotto questo profilo, occorre tener presente che molti dei nuovi contratti, anche atipici, introdotti nella pratica amministrativa sono di notevole complessità e che le loro intrinseche caratteristiche sono suscettibili di condizionare e modificare gli assetti organizzativi sui quali si vanno ad innestare.
Peraltro, proprio la combinazione delle clausole e la causa giuridica di detti contratti influenzano qualitativamente e quantitativamente la esternalizzazione di attività, un tempo riservate alla pubblica amministrazione. Analogamente va detto per i requisiti professionali degli operatori economici che assumono detti servizi: optare per determinati requisiti tecnici e finanziari e per determinate dimensioni di impresa non è pratica neutrale ne’ rispetto ai profili organizzativi dell’amministrazione, ne’ rispetto al mercato.
Tutti questi aspetti sembrano essere nel dominio della Centrale per gli Acquisti, quando vengono redatti i bandi, stabiliti i requisiti degli aspiranti, determinate le clausole ed il valore delle convenzioni, individuati gli ambiti territoriali dei diversi lotti.
Tali elementi devono essere tenuti in considerazione dal legislatore e dallo stesso Ministero dell’economia, in sede di regolazione e di elaborazione dei programmi strategici.
Il caso del global service può essere paradigmatico per illustrare l’intreccio di tutti questi fattori che, a ben vedere, determinano i risultati dell’azione amministrativa.
Come si evince dall’allegato C2, la Consip ha perfezionato una procedura e l’affidamento delle relative convenzioni per lotti di global service, distribuiti sul territorio nazionale.
Nel bando di gara non è stato previsto, tra l’altro, per gli assuntori, il requisito della qualificazione per l’esecuzione dei lavori pubblici.
Sul tema, di profondo impatto sul mondo delle imprese edili e di servizi, è intervenuta l’Autorità per la vigilanza sui Lavori Pubblici  la quale, con propria delibera, ha riaffermato il principio della qualificazione sancito nella legge n. 109/1994, nel D.P.R. n. 34/2000 e nel regolamento n. 554/1999. Con la conseguenza che tutti i lavori manutentivi disciplinati dalle richiamate norme dovrebbero essere scorporati dalle amministrazioni committenti ed affidate a parte a società qualificate. 
L’adozione di questi contratti e la successiva pronuncia, da un lato, hanno generato pratiche incerte ed eterogenee, perché alcune stazioni appaltanti non hanno seguito l’orientamento dell’Autorità, mentre in altri casi è stato preteso il sub-affidamento, da parte dell’assuntore, della parte di contratto, caratterizzata dai requisiti della qualificazione; dall’altro hanno indotto notevoli diseconomie operative, quando sono stati affiancati nelle manutenzioni assuntori di global service e di imprese edili, con duplicazione di ruoli ed interferenze tecniche.
Peraltro, profili diseconomici sono stati segnalati anche da amministrazioni che, reputando obbligatoria l’adesione alla convenzione, hanno stipulato un contratto di global service, anche quando il relativo onere economico risultava superiore alla sommatoria delle vecchie manutenzioni in economia o in appalto, che l’amministrazione gestiva secondo strumenti tradizionali .
In altri casi, infine, le stazioni appaltanti, pur apprezzando in linea astratta l’istituto del global, hanno lamentato la inidoneità di alcune clausole inserite nella convenzione quadro, rispetto agli interessi concretamente perseguiti.
La Corte ritiene opportuno chiarire, al riguardo, che l’adesione al global service non è assolutamente obbligatoria per le amministrazioni pubbliche, ancorché statali.
Al contrario, proprio la decisione di aderirvi dovrebbe essere corroborata da uno studio preventivo in ordine alla convenienza di tale soluzione.
Il global service, infatti – come molti contratti caratterizzati da notevole complessità – prevede una serie di prestazioni integrate, delle quali il contraente pubblico deve accertare, con riguardo alla fattispecie concreta, in primis la necessità ed, in secundis, la convenienza.
Nel valore del contratto le diverse prestazioni hanno un peso economico: nel global service, ad esempio, alimenta il corrispettivo la c.d. attività di governance, consistente nella organizzazione, definizione strategica, programmazione e coordinamento dei servizi manutentivi integrati. Questo costo che, almeno in astratto, è causa di lievitazione del prezzo complessivo delle manutenzioni deve essere, evidentemente, ponderato non solo con gli ipotetici vantaggi della esternalizzazione della governance, ma anche con gli oneri aggiuntivi della vigilanza sulla esecuzione del contratto e con la rigidità del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, il cui impiego nel settore viene dismesso .
Per quel che riguarda, infine, la lamentata rigidità dei contratti complessi come il global service, questa Corte ritiene che - per motivi di evidente razionalità e anche al fine di attribuire il significato più appropriato ad un meccanismo che, inteso in modo diverso, rischierebbe di collidere con il principio del buon andamento e con quello della concorrenza - le convenzioni di contratti complessi (a combinazione mobile delle singole clausole) non debbano intendersi in modo rigido, ma rinegoziabili in relazione a concrete esigenze delle stazioni committenti. 
Nel caso in cui queste esigenze non potessero essere soddisfatte dall'impresa convenzionata, ne deriva evidentemente la libertà delle amministrazioni di procedere a diversa negoziazione, nel rispetto dei principi della contrattualistica pubblica.
4.3. Sul mercato
In questa sede si prescinde da valutazioni - contenute in precedenti parti della relazione - inerenti all'impatto sulle categorie professionali, sulla qualificazione e sulle procedure di accreditamento delle imprese. 
Saranno oggetto di osservazione, al contrario, l'influenza sulla competizione tra gli operatori, nonché le eventuali opportunità create attraverso i nuovi strumenti negoziali. 
In proposito, non può sottacersi il notevole influsso innovativo indotto dai nuovi contratti: si sviluppano nuove specializzazioni, nuovi “mestieri”, nuove soluzioni operative, nuove figure imprenditoriali.
Certamente, l'influenza della intermediazione Consip è avvertita maggiormente dalle grandi imprese che dalle piccole: la dimensione economica dei contratti, infatti, comporta il richiamo diretto di operatori economici specializzati e dotati di adeguate strutture organizzative. Le piccole e medie imprese, invece, figurano - in questo contesto - più nella veste di sub-committenti dei convenzionati, che di protagonisti principali della contrattazione. 
E' vero che, attraverso lo strumento della riunione d'imprese, è possibile avviare un processo di sviluppo industriale e commerciale, molto utile in un Paese come l'Italia, caratterizzato dalla penuria di grandi imprese. 
Eppure - come ha avuto modo di mettere in luce l'Autorità Garante per la concorrenza e il mercato - il raggruppamento di imprese può portare a fenomeni oligopolici, quando ad associarsi siano soggetti già di consistenti dimensioni.
Sotto questo profilo - rispetto alla scelta del D.P.R. n. 34/2000 in materia di lavori pubblici, ove si privilegiava la negoziazione diretta con le imprese artigiane e quelle di piccole dimensioni - risalta il contrasto della esperienza Consip che privilegia, invece, il dialogo con imprese già sviluppate. 
Tuttavia, anche il sistema delle centrali di acquisto - se dovesse evolvere nel senso pluralistico di cui si è accennato precedentemente - potrebbe dar luogo a fenomeni di segno opposto, laddove i referenti fossero le piccole imprese locali. Ciò sia con riguardo alla contrattazione tradizionale che a quella telematica. 
Per quel che concerne quest'ultima, è innegabile che le grandi imprese guardino con interesse al nuovo sistema di e-procurement organizzato secondo le convenzioni previste dall’art. 26 della legge 488/99. 
Per esse, infatti, costituisce una fonte di potenziali enormi guadagni, in ragione delle elevate quantità di beni o servizi oggetto delle singole procedure di gara; circostanza, questa, che offre loro l'opportunità di conquistarsi ampie fette dei relativi mercati, mantenendovi una posizione di assoluto rilievo per tutto il periodo di vigenza dei contratti stipulati dalle amministrazioni aderenti alle convenzioni. 
E' possibile, certamente, che questi attori affrontino la sfida loro offerta nel rispetto delle regole, confrontando si tra loro in modo leale e trasparente. 
Tale era - ed è tuttora - l'intento del legislatore che intendeva stimolare la competitività delle imprese consentendo, all'acquirente pubblico, di conseguire notevoli risparmi di spesa e prodotti migliori.
Ma è percorribile anche un'altra via, che porta ad aggirare la competizione, allorché le imprese si accordino nel determinare, in modo congiunto, le modalità di partecipazione alla gara. 
Il fenomeno descritto è stato accertato in concreto dall'Autorità Antitrust nell’adunanza del 13 giugno 2002, con riferimento alla fornitura dei servizi sostitutivi di mensa mediante erogazione di buoni pasto.
Dall’istruttoria, in particolare, è emerso che ben 8 società (su un totale di dieci partecipanti alla gara) avevano concertato una intesa relativa a: 
· composizione delle varie Associazioni temporanee di impresa (A.T.I.); 
· fissazione congiunta dei livelli di sconti nella formulazione delle offerte; 
· ripartizione dei lotti.
In questo modo, da un lato ciascuna impresa si garantiva l'aggiudicazione di almeno un lotto (ovvero di parte di esso), mantenendo sostanzialmente la quota di mercato detenuta prima dell'esperimento della gara. Dall'altro - continua il Garante - gli operatori accordatisi sulle variabili del prezzo e delle quantità hanno eliminato un effettivo confronto concorrenziale violando, così, la normativa posta a tutela della concorrenza. 
Per la gravità dell'infrazione, rappresentata dall'elevato importo della fornitura messa a gara (90 milioni di buoni pasto per un totale di 418.330.088,98 Euro), dal numero e dalla rilevanza economica delle imprese coinvolte, l'Autorità ha irrogato a queste ultime sanzioni pecuniarie ammontanti a complessivi 34.088.520,98 Euro (oltre 66 miliardi delle vecchie lire).
La vicenda sopra esposta consente di formulare una constatazione di fondo ed alcune considerazioni.
In termini generali non si può non rilevare come, in questo campo, similmente ad al-tri, non sia determinante il mezzo prescelto, quanto il fine che in concreto si intende perseguire con esso, al quale occorre sempre avere riguardo.
Gli strumenti, infatti, in sé considerati, non sono mai perfetti e rischiano, pertanto, di essere utilizzati, mediante atteggiamenti elusivi, in modo distorto e, comunque, non con- forme alle finalità per le quali sono stati ideati. 
Da ciò discende una prima considerazione relativa alla circostanza che, nel caso esaminato, la salvaguardia dei fondamentali valori è stata realizzata esclusivamente mediante la segnalazione di due società private e non grazie a difese preventivamente erette dall' ordinamento. 
Il che ha comportato, tra l’altro, l’acquisizione dei beni oggetto della convenzione a condizioni non favorevoli per le pubbliche amministrazioni, in evidente contrasto con gli obiettivi generali dell'intero progetto. 
Un tema collegato con le esposte preoccupazioni attiene alle concrete possibilità, per tali imprese, di aggiudicarsi anche le commesse future: non vi è dubbio, invero, che la conoscenza dell'esatto funzionamento della macchina statale nel suo complesso, per il periodo di tempo (medio lungo) previsto nel bando di gara, consente (grazie anche a tutti i servizi connessi) alle ditte risultate aggiudicatarie in prima istanza di acquisire un patrimonio, in termini di know how, difficilmente colmabile - in una successiva omologa procedura concorsuale - dalle imprese sconfitte, soprattutto se di piccole dimensioni.
Per quel che riguarda le piccole imprese, anche in sede comunitaria è stato espresso il timore che la scarsa dotazione di mezzi informatici possa risultare una preclusione di fatto alla partecipazione agli appalti aggiudicati elettronicamente. 
A tale legittima preoccupazione, invero, si è risposto generalmente che una siffatta situazione è destinata ad evolversi rapidamente. Anzi, non sarebbe stato necessario prevedere un periodo transitorio di utilizzo parallelo di strumenti tradizionali ed elettronici, in ragione dei tempi necessari per l'adozione ed il raggiungimento della proposta medesima. 
Questa argomentazione, pur fondata (ad oggi, infatti, è stata definita una “posizione comune” del Consiglio e del Parlamento Europeo), tuttavia non risolve gli interrogativi di fondo sulle capacità delle piccole e medie imprese di dotarsi della tecnologia e del capitale umano necessario per affrontare questa nuova sfida. Ed, in particolare, se lo siano da subito, considerando lo sviluppo, tumultuoso di queste iniziative.
Poiché la Pubblica Amministrazione, forse per la prima volta, si trova a fungere da traino nelle innovazioni tecnologiche , queste considerazioni inducono ad assumere estrema cautela nella loro regolazione. Ciò anche al fine di non produrre sul mercato effetti opposti a quelli tenuti a riferimento dalle soluzioni innovative.

CAPITOLO  V

Il punto di vista rappresentato in adunanza dalle amministrazioni e le valutazioni conclusive

5.1. Il punto di vista rappresentato dalle Amministrazioni nella adunanza deliberativa della Sezione.
Considerata l’importanza di molte osservazioni formulate dalle Amministrazioni nel corso della adunanza, si è ritenuto di darne conto più diffusamente nella presente relazione anziché nel corpo della delibera approvativa della stessa.
Il Ministero dell’economia e delle finanze sottolinea di essere impegnato  in un grande sforzo di monitoraggio dei propri centri di costo (attualmente stimati in 130). Confida pertanto che la situazione migliori gradualmente fino a consentire il raggiungimento degli obiettivi posti dall’art. 26 della legge n. 488/99.
Il Ministero della difesa fa presente che la struttura particolare dell’Amministrazione ha reso difficoltosa l’attuazione del precetto normativo. Attualmente si sta avviando, sulla base delle metodologie individuate dalla Corte, la rilevazione al fine di verificare l’impatto del sistema centralizzato sui costi del Ministero. Peraltro la tipologia di spesa del Ministero stesso risulta suolo in minima parte riconducibile agli articoli merceologici contenuti nelle convenzioni.
Il dirigente del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti segnala, per il solo settore delle  Capitanerie di porto da lui rappresentate, fortissimi aumenti derivanti dalla adozione della convenzione per il global service. 
Il Ministero per i beni e le attività culturali riconduce la maggior parte delle difficoltà, che hanno precluso alla Amministrazione l’attuazione dell’art. 26, alle continue ristrutturazioni organizzative della fase temporale immediatamente successiva alla legge n. 488 e a quella attuale  nonché all’assenza di metodologie ben definite. Ritiene che quelle proposte dalla Corte dei conti ed in particolare la raccomandazione di individuare le modalità del monitoraggio in sede di programmazione annuale delle attività nonché le figure professionali incaricate delle suddette rilevazioni siano indispensabili per assicurare efficacia ed effettività al monitoraggio.
Il rappresentante del Ministero degli affari esteri dichiara che la sua Amministrazione è caratterizzata da una progressiva espansione applicativa dei contratti Consip, il cui valore reale percentuale risulta in continua crescita.
Il Ministero dell’interno segnala una forte difficoltà a gestire i controlli ex decreto legislativo n. 286, a seguito delle continue trasformazioni dell’amministrazione ed in particolare nei neo dipartimenti. Tuttavia nel settore dei Vigili del fuoco si sta attuando una capillare rilevazione sulla base della metodologia proposta dalla Corte dei conti, che l’Amministrazione condivide pienamente. D'altronde l’unico modo per verificare l’utilità della Centrale d’acquisti è la obiettività e la stabilità delle metodologie di rilevazione, senza le quali non si potrebbe validare alcun tipo di valutazione positiva o negativa. Peraltro, per ciò che concerne gli immobili destinati ad accogliere gli immigrati, si è già potuta accertare l’assoluta inadeguatezza del contratto di global service. Pur in assenza di dati strutturati le segnalazioni degli Uffici territoriali del Governo (ex Prefetture) sono nel senso di un incremento degli oneri derivanti dai contratti tipo di pulizia stipulati da Consip nell’ordine del 22%. 
La rappresentante del Ministero di giustizia precisa che le proprie osservazione riguardano soltanto i contratti dell’area informatica. Nel settore si evidenzia una negativa interferenza tecnica tra i prodotti hardware proposti dalle convenzioni Consip e la rete telematica del Ministero stesso. Le convenzioni non sarebbero adeguate sotto il profilo qualitativo alle esigenze dell’Amministrazione, anche in considerazione dell’altissimo tasso di obsolescenza dei prodotti informatici.
Il Ministero per le attività produttive sottopone all’attenzione della Corte la difficoltà di contemperare i recenti assestamenti organizzativi con le modalità contabili attualmente adottate dall’Amministrazione stessa. Si cerca di supplire al deficit in termini di significatività della esposizione contabile con un software appositamente progettato per rilevare serie storiche di dati e raffronti comparativi tra centri decisionali diversi. Peraltro l’ufficio di programmazione controllo di gestione del Ministero raccoglie doglianze quotidiane per le forniture hardware e di materiale di facile consumo.
Il rappresentante del Ministero delle comunicazioni individua i principali motivi della mancata rilevazione da parte dei controlli interni nella assoluta carenza di programmazione della pertinente attività. Peraltro i controlli di gestione interni sono caratterizzati da una fortissima limitazione di poteri, che ne limita inevitabilmente l’incisività della funzione. Segnala, peraltro, il pericolo di frazionamento delle commesse in lotti per aggirare le prescrizioni del recente art. 24 della legge n. 289/03. Ritiene il Ministero che i modelli delle convenzioni Consip non possono essere calati dall’alto, ma si devono confrontare, da un lato, con le esigenze reali dei committenti e, dall’altro, con la obiettiva configurazione del mercato, che non può essere condizionato, oltre certi limiti, dalla standardizzazione e dalla scelta di alcuni requisiti tecnici ed economici piuttosto che altri. Occorre peraltro tener presente che molti centri di spesa presentano una naturale ostilità contro la Centrale di acquisto, perché le convenzioni incidono pesantemente sul potere di questi, così come si era andato consolidando nel tempo. La Consip dovrebbe implementare il suo ruolo consultivo a servizio di specifiche esigenze dei committenti ed incrementare il sistema market place  il quale appare più obiettivo dell’adozione di convenzioni predeterminate e – qualora sia assicurato un accesso costante e tempestivo al sistema di tutti gli operatori economici – può rappresentare un utilissimo strumento per assicurare risparmi e un maggiore livello di concorrenza.
Il Ministero del lavoro precisa di ritenere il sistema degli acquisti centralizzati in linea di massima assai utile per l’Amministrazione Pubblica. Per quel che riguarda la propria situazione sottolinea come gli uffici centrali presentano un livello di soddisfazione per il sistema centralizzato superiore a quello dei periferici, i quali sono più critici sulla qualità e tempestività delle forniture. Peraltro queste tendenze, semplicemente avvertite ma non ancora quantificate, dovrebbero essere supportate da metodologie di rilevazione e di stima come quelle proposte dalla Corte dei conti, in ordine alle quali l’Amministrazione appare ancora in ritardo, sebbene animata dall’intento di colmare le lacune emerse.
Il Ministero della salute evidenzia le difficoltà di rilevazione per le continue modifiche introdotte in materia di centri di responsabilità. Ciò rende il quadro particolarmente incerto in materia di raffronto finanziario e qualitativo della spesa per forniture e servizi antecedente e successiva all’introduzione del sistema Consip. In tal modo è anche difficile verificare le più frequenti lamentele ricevute che riguardano il settore di materiale di facile consumo.
In ordine all’articolato quadro di valutazione espresso dai rappresentanti dei Ministeri assoggettati a controllo, si ritiene di poter sintetizzare i seguenti raffronti con quanto evidenziato dalla Corte nella relazione:
a) Procedure di rilevazione. E’ indubbio che il loro avvio non può che migliorare il livello di conoscenze a disposizione dell’Amministrazione. Per l’implementazione del sistema conoscitivo sono peraltro indefettibili – come riconosciuto da quasi tutte le Amministrazioni intervenute – le fasi della programmazione e della pianificazione metodologica, in assenza delle quali le rilevazioni diventano disomogenee, parziali e difficilmente confrontabili.
b) Ristrutturazioni e mutamenti organizzativi. E’ indubbio che pregiudicano raffronti storici e comparativi. E’ tuttavia immanente nell’ordinamento dei controlli un principio di continuità del loro esercizio, in base al quale il sistema di rilevazione dovrebbe seguire automaticamente le successioni nella gestione degli affari amministrativi, almeno fino alla successiva fase di pianificazione, in modo da non creare vuoti nella procedura di monitoraggio che vanificano l’intero impianto del controllo;
c) Deficit di autorevolezza dei servizi di controllo interno. Deve essere confermato il fenomeno denunciato dal rappresentante del Ministero delle comunicazioni, esteso ben oltre questa Amministrazione. Un rimedio certamente efficace può essere la pianificazione dei controlli, sia quello strategico che gestionale, in sede di programmazione annuale, attraverso il confronto diretto con i dirigenti preposti alla amministrazione attiva e con i programmi stessi, rispetto ai quali i controlli dovrebbero essere costruiti a matrice;
d) Resistenza dei funzionari rispetto alla esperienza della Centrale d’acquisto. Appare altresì condivisibile l’osservazione del Ministero delle comunicazioni sull’atteggiamento tendenzialmente critico di alcuni dirigenti, che concepiscono come una diminuzione del potere decisionale l’obbligo di aderire alle convenzioni. Nel corso della relazione, infatti, la Corte ha avuto modo di criticare e valutare negativamente quelle osservazioni che, in modo apodittico, hanno bollato come non convenienti le convenzioni Consip. La Corte ha precisato che valutazioni di questo tipo dovrebbero essere sempre precedute da un adeguato studio in termini economici della gestione e dalla quantificazione dei benefici e dei pregiudizi delle diverse soluzioni in concreto percorribili; 
e) Per quel concerne la contabilità le osservazioni esposte appaiono coerenti con l’assunto di questa Corte secondo cui i centri di costo dovrebbero evidenziare con chiarezza la spesa per le diverse tipologie di beni e servizi nonché collegarsi ai centri decisionali cui è effettivamente imputabile la spesa stessa;   
f) In linea generale i contratti complessi dovrebbero essere articolati in modo congruente con le specifiche esigenze dell’Amministrazione. Appaiono quindi condivisibili le osservazioni in ordine al rafforzamento del ruolo consultivo della Consip, per garantire la personalizzazione delle esposte esigenze. 
g)  Market place. Anche le osservazioni del Ministero delle comunicazioni, sulla necessità di sviluppare il market place in alternativa alle convenzioni, appare del tutto condivisa nell’apposito paragrafo della relazione dedicata all’argomento, a condizione che l’accesso sia libero e agevole e la diversificazione dei prodotti costante e proporzionale all’avanzamento tecnologico del mercato.
h) Global service. Le osservazioni dei funzionari intervenuti confermano la forte problematicità della convenzione, che era già stata messa in luce dalla Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici. Le osservazioni integrative sono assolutamente congruenti con le valutazioni formulate dalla Corte dei conti nell’apposito paragrafo ;
i) Le osservazioni di alcune Amministrazioni intervenute confermano le valutazioni  della Corte in ordine alla esigenza che la contrattazione centralizzata in materia informatica sia più flessibile nei riguardi della qualità e dell’avanzamento tecnologico.

5.2. Valutazioni conclusive
Si è ritenuto opportuno chiudere la relazione con due distinti ordini di riflessioni: il primo afferente ai profili problematici emersi dall’analisi delle politiche e delle gestioni; il secondo inerente alla regolazione della materia e al suo impatto concreto sull’azione amministrativa.
Le osservazioni sono esposte in autonomi paragrafi, a loro volta articolati in sub-paragrafi di contenuto speculare ai temi precedentemente trattati nella relazione, così da consentire - per ognuna di esse - un immediato approfondimento delle questioni affrontate nel pertinente capitolo.

5.3. Sintesi delle osservazioni sull’attuazione dell’art. 26 e sulle pertinenti gestioni.

5.3.1. In ordine alla procedura di individuazione della Centrale d’Acquisto.
a) L’affidamento a Consip del complesso programma strategico di contrattazione centralizzata non è risultato conforme al procedimento previsto dall’art. 26, comma 1, della legge 488/99. La norma prevedeva infatti il coinvolgimento di “società di consulenza specializzate, selezionate con procedure competitive tra primarie società nazionali ed estere”.
b) Anziché il ricorso a procedure competitive, è stato posto in essere un affidamento diretto a società partecipata pubblica, senza alcun confronto concorrenziale con altre ipotesi negoziali. L’affidamento non può definirsi di natura contrattuale, in quanto si è trattato di una attribuzione unilaterale, in cui non viene definito con chiarezza il sinallagma relativo alla quantificazione delle rispettive prestazioni. Le modalità di approvvigionamento di mezzi e personale della società Consip testimoniano il carattere amministrativo piuttosto che negoziale di detto affidamento, che conseguentemente si discosta dal modello legislativo della “procedura competitiva”.
c) Quanto alla specializzazione della ditta affidataria, l’assenza dei requisiti tecnici necessari al momento dell’affidamento è provata dalle modalità temporali dell’adeguamento dello statuto della società ai compiti commissionati, intervenuto – infatti – successivamente al conferimento degli stessi. Gli stessi dirigenti della Consip, nelle audizioni curate da questa Corte subito dopo l’affidamento, rappresentarono la gravosità delle funzioni assegnate e la necessità di impiantare ex novo procedure e professionalità necessarie (di qui – tra l’altro – il consistente ricorso alle consulenze esterne).

5.3.2  In ordine alle metodologie di rilevazione
a) L’indagine ha evidenziato che - fino alla data del 14.01.02 - nessuna amministrazione dello Stato aveva strutturato un sistema di rilevazione dei costi antecedenti e successivi alla entrata in vigore delle convenzioni Consip. A seguito delle istanze istruttorie della Corte e dei frequenti solleciti, le Amministrazioni hanno predisposto la relazione di cui all’art. 26, comma 4, legge 488/99 (in ogni caso, soltanto l’ex M.U.R.S.T. risulta averla pubblicata su Internet).
b) Le relazioni in questione non contengono omogenei raffronti contabili tra la spesa sostenuta negli esercizi precedenti e quella successiva alla entrata in funzione della Centrale degli acquisti. In particolare, le amministrazioni incontrano gravi difficoltà nell’analizzare la spesa per estrapolare - dai pertinenti capitoli di bilancio - i dati afferenti alle convenzioni.
c) Alcuni Ministeri, invero, hanno tentato di stimare analiticamente i risparmi, ma nessuno è riuscito ad illustrare i risultati dei diversi centri decisionali della spesa.
d) Nella maggior parte dei casi non sono stati prodotti i meccanismi di calcolo dei risparmi riferiti. Peraltro, si sono riscontrati sintomi di approssimazione nelle risposte di alcune amministrazioni, laddove le percentuali di risparmio, non corredate da alcun calcolo, oscillano anche di trenta punti, con riguardo a centri di spesa e prodotti sostanzialmente omogenei.
e) Diverse amministrazioni hanno sottolineato  la assenza, nei pertinenti conteggi, dei dati inerenti ai funzionari delegati e alle altre contabilità speciali. La Corte ritiene che tale mancata rilevazione sia contraria al dettato dell’art. 26 e, comunque, preclude la possibilità di effettuare un raffronto globale e storico sull’andamento degli acquisti di beni e servizi. Al riguardo si osserva che, in relazione alla attività dei funzionari delegati, dovrebbero essere definite preventivamente - di norma in sede di programmazione annuale - le modalità di raccolta ed elaborazione delle notizie elementari, necessarie per gli adempimenti dell’art. 26.

5.3.3 Risultati conseguiti e problematiche inerenti ad alcune fattispecie contrattuali 
Alcune stazioni appaltanti sottolineano effetti negativi della contrattazione centralizzata. In particolare, vengono segnalati aumenti di spesa e frequenti abbassamenti della qualità dei beni acquisiti.
Sul primo punto la Corte osserva che dette affermazioni risultano, in alcuni casi, apodittiche, dal momento che non sono corredate a livello probatorio. Per la verità, nel corso della fase istruttoria informale, alcuni dirigenti si sono diffusi in modo particolareggiato su difetti delle convenzioni ma, successivamente richiesti di formalizzare dette osservazioni, si sono espressi in modo del tutto sintetico, se non addirittura criptico.
 In ordine al secondo profilo la Corte raccomanda alle amministrazioni controllate di esprimere, nelle dovute forme e tempestivamente, ogni rimostranza. Ciò sia in forma diretta verso il fornitore, rilevando eventuali inadempimenti contrattuali, sia attraverso il coinvolgimento dell’ apposito call-center della Consip, il quale dovrebbe trarne conseguenze doverose soprattutto per il futuro.
Si impongono, su questa tematica, alcune considerazioni ulteriori.
a. Ad avviso della Corte il Ministero - per valutare il livello di soddisfazione delle stazioni appaltanti - non dovrebbe ritenere sufficienti i sondaggi svolti dalla stessa società Consip, - in ordine ai quali, peraltro, non sono resi noti i soggetti materialmente coinvolti nelle interviste – poiché appare necessario un esame comparato dei reports ex art. 26 con le esplicite segnalazioni di disfunzioni effettuate al call-center o, comunque, acquisite per altra fonte.
b. Una problematica peculiare, poi, risulta connessa alla adesione a contratti di natura complessa come il global service. In proposito, le amministrazioni hanno evidenziato, spesso, la inadeguatezza del capitolato contrattuale rispetto alle singole e specifiche esigenze del soggetto aderente. Ciò è ben comprensibile se si tiene conto del fatto che il contratto di global service è atipico, in quanto è il risultato della combinazione di clausole molto eterogenee, le quali – in relazione alle modalità quantitative e qualitative secondo cui sono aggregate - possono dar luogo a fattispecie negoziali sostanzialmente diverse. I descritti connotati strutturali della fattispecie consentono di argomentare che le amministrazioni committenti devono valutare, in concreto, l’impatto e l’eventuale convenienza di una simile formula prima di aderirvi, posto che la legge obbliga le Amministrazioni dello Stato alla adesione verso le convenzioni, ma non a stipulare determinate tipologie di contratto, quando non si ravvisino gli estremi della convenienza..
c. Con riguardo al global service, quindi, non paiono suscettibili di favorevole valutazione quei comportamenti amministrativi che si sostanziano nell’adesione alla convenzione Consip, quando la esecuzione con altri moduli e procedure contrattuali risulti di maggiore qualità e minor costo. La esternalizzazione di un servizio – infatti – risponde alla esigenza di garantire maggiore incisività ed economicità nel perseguimento degli interessi pubblici e non può essere intesa come apodittica affermazione di un miglior modo di amministrare. In questi casi, pertanto, l’amministrazione non dovrebbe – come pure accaduto in alcune fattispecie venute in evidenza durante l’istruttoria – assoggettarsi passivamente alla adesione contrattuale (il contratto, ancorché stipulato dalla amministrazione, è un libero atto di volontà che, nell’ordinamento amministrativo, è finalizzato alla cura di un interesse pubblico concreto) bensì effettuare preventive valutazioni, in ordine alla reale convenienza della soluzione negoziale offerta.
d. Sul piano del generalizzato impiego delle convenzioni, invece, numerose stazioni appaltanti evidenziano la difficoltà nel condurre raffronti attendibili tra i costi storici e quelli scaturiti dai nuovi contratti, poiché di frequente le caratteristiche qualitative dei prodotti non si presentano omogenee, pur nell’ambito di eguali categorie merceologiche. Costituisce profilo di assoluto rilievo, al riguardo, la profonda influenza che il sistema di negoziazione centralizzato risulta esercitare sulle soluzioni gestionali adottate: ad esempio, alcune amministrazioni solevano approvvigionarsi di certi beni direttamente in proprietà mentre la convenzione Consip ne prevede soltanto l’acquisizione con leasing. Alcune amministrazioni sostengono che tale eterogeneità nei sistemi di approvvigionamento non renderebbe possibile un raffronto tra costi precedenti ed attuali e, quindi, un attendibile computo dei risparmi di spesa conseguiti. Detta considerazione non può essere condivisa: una amministrazione moderna deve essere in grado, anche attraverso appropriate formule econometriche, di confrontare i costi derivanti dall’acquisto in locazione o in proprietà di un bene. La stessa Centrale d’acquisto, quando entra in un mercato multiforme e variegato, dovrebbe dare contezza dei criteri che suggeriscono una soluzione contrattuale piuttosto che un’altra, comparandone costi e benefici in ragione del bene specifico, del tempo di vita dello stesso e del particolare uso per cui viene richiesto. Sotto questo profilo non è condivisibile il comportamento di quelle amministrazioni, che non effettuano analoghe valutazioni in ordine alle proprie specifiche esigenze.
e. Analoghe osservazioni critiche deve formulare la Corte in ordine alla asserita impossibilità – per le amministrazioni - di confrontare in termini economico-finanziari gli effetti dei nuovi contratti con quelli delle vecchie procedure di spesa. Pur tenendo presente la relativa novità della esperienza di contrattazione centralizzata, e la poca trasparenza dei dati finanziari risultanti dai documenti di bilancio e dai rendiconti, che rendono complesse le valutazioni di raffronto tra spese sostenute in esercizi diversi, nondimeno, i nuovi principi di sana amministrazione impongono alla dirigenza di assumere oneri e responsabilità dei risultati delle proprie attività, attraverso un più puntuale monitoraggio della spesa e dei costi ed un migliore sfruttamento delle conoscenze tecniche e scientifiche reperibili sul mercato. E non v’è dubbio che oggi sono disponibili, su larga scala, strumenti econometrici in grado di confrontare formule di spesa, diversamente articolate nel tempo e nei valori economici di riferimento.
f. Considerato, inoltre, che spesso i contratti della Consip occupano settori contrattuali in evoluzione – nei quali la definizione delle specifiche tecniche e del capitolato di oneri diventano fondamentali per la successiva selezione - al fine di rendere più obiettive e trasparenti le decisioni assunte in proposito, sarebbe opportuno pubblicizzare le modalità e il contenuto del dialogo tecnico con i maggiori esperti ed operatori economici del settore, adottati a supporto delle stesse. 
g. La Corte ritiene, infine, necessario che i contratti quadro siano completati e perfezionati con puntuali statuizioni in ordine alla vigilanza-ingerenza, da parte dell’amministrazione committente, sulla loro esecuzione. Posto che tale vigilanza spetta alle amministrazioni che hanno acquistato tramite convenzione, va considerato che diversi centri di spesa hanno segnalato, anche informalmente, la difficoltà di interagire con i fornitori per l’inesatto adempimento della prestazione (ritardi, verifiche, collaudi, tipologie della prestazione). E’ bene sottolineare come la maggior parte dei committenti siano piccoli centri di spesa, i quali non possiedono adeguato supporto tecnico e legale per far valere le proprie ragioni in caso di controversa esecuzione dei contratti. E’ vero che presso la Consip opera un call-center per la denuncia di disservizi ed irregolarità nelle forniture, ma è di tutta evidenza che un simile rapporto trilatero possa presentare inconvenienti per il piccolo committente, soprattutto se ubicato in luoghi molto decentrati. Il call-center deve, comunque, essere messo a conoscenza dei “disservizi” soprattutto per le valutazioni in ordine ad eventuali estensioni delle convenzioni con lo stesso fornitore e ad eventuali successive gare, cui lo stesso – singolarmente o associato – partecipi.

5.3.4 L’attività dei servizi di controllo interno.
Molti dei problemi riguardanti l’attività di verifica e riscontro dei risparmi di spesa sono intimamente collegati alla ancora carente applicazione dei nuovi principi di contabilità pubblica contenuti nella legge 94/97 nonché alle riforme organizzative in corso nei Ministeri per l’accorpamento o il decentramento di funzioni. Come si è avuto modo di evidenziare, quasi tutte le amministrazioni hanno trovato difficoltà ad individuare i pertinenti centri decisionali di spesa, operanti sul versante dell’acquisto e a ripartire tra di essi gli oneri sostenuti.
I servizi di controllo interno sono stati evidentemente coinvolti dal legislatore per suggerire correzioni e adeguamenti delle soluzioni contrattuali adottate dalle stazioni committenti. Attese le peculiarità del sistema di negoziazione in esame, detta funzione doveva essere svolta anche con riguardo alle dinamiche di mercato, per contribuire al miglioramento della contrattazione-quadro. Purtroppo – come si è evidenziato in precedenza - solo alcuni di essi hanno svolto questo compito.
In linea complessiva, e fatti salvi alcuni positivi aspetti segnalati nella relazione, l’attività dei servizi di controllo interno appare carente sotto i profili appresso specificati: 
a) Non sono stati censiti preventivamente tutti i centri decisionali di spesa attivi nei settori coperti dalle convenzioni. Questa operazione è assolutamente propedeutica alla stima dei risparmi, non potendosi, in suo difetto, che disporre di dati parziali e quindi inidonei ad assicurare l’obiettivo del legislatore.
b) Non sono state definite le unità organizzative a livello delle quali raccogliere i dati della spesa, da elaborare successivamente. In base ai principi sanciti dal d.p.r. 286/99 ciò dovrebbe avvenire in sede di pianificazione della gestione annuale, anche in considerazione della importanza strategica attribuita dai Governi succedutisi nel tempo a questa innovazione contrattuale.
c) Non sono stati censiti complessivamente nel numero e nelle caratteristiche i prodotti, suscettibili di raffronto storico nella loro acquisizione, essendosi preferito nella maggior parte dei casi un confronto virtuale tra i prezzi mediamente stimati prima della riforma e quelli delle convenzioni, proiettando la percentuale di confronto su quella dei contratti-quadro. Ciò non sembra rispondere alla ratio della norma.
d) Le relazioni appaiono impostate in modo saggistico piuttosto che illustrare fatti e risultati incontrovertibili. Sovente vengono analizzate esperienze, pur commendevoli, di singoli centri di spesa, senza comporre il mosaico inerente alla Amministrazione nel suo complesso.
e) Non sono state quasi mai definite le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative, responsabili della contrattazione.
f) Non è stato conferito carattere di periodicità e sistematicità alle rilevazioni.
g) Non sono stati predisposti sistemi automatizzati di archiviazione e confronto dei dati.
Nel descritto scenario, la lunga indagine effettuata da questa Corte ha già avuto un impatto sulla gestione e sugli orientamenti delle amministrazioni controllate. Nessuna di queste ed, in particolare, i competenti servizi di controllo interno, avevano strutturato rilevazioni e controlli sufficienti sui risparmi di spesa. La campagna informativa sui vantaggi economici conseguiti dalle amministrazioni è risultata infatti fondata solo su proiezioni di dati statistici o di percentuali ricavate in modo convenzionale dai prezzi unitari, e non invece – come richiesto dal legislatore – sul confronto della spesa storica con quella conseguente alla adozione degli acquisti centralizzati. La istruttoria della Corte ha indotto la maggior parte dei servizi di controllo interno quantomeno ad impostare e ad elaborare tali procedure di rilevazione, di cui si auspica una positiva evoluzione nel breve periodo.

5.3.5 Valutazioni di impatto sulla concorrenza
Alcune delle considerazioni precedentemente esposte sono strettamente connesse alla tutela della concorrenza. In particolare si può osservare quanto segue:
a. Le procedure concorsuali finalizzate alla stipula di convenzioni quadro per contratti innovativi, non ancora sufficientemente regolati, richiedono ai soggetti partecipanti particolari requisiti di capacità economica, tecnica e finanziaria, determinando l’orientamento del mercato in una certa direzione: ciò talvolta senza una previa valutazione dell’impatto potenzialmente discriminatorio di tale fenomeno.
b. L’esaurimento e l’attesa di nuove convenzioni hanno alimentato il ricorso a trattative private e rinnovi di non trascurabile importo, sempre giustificati dalla momentanea indisponibilità del contratto-quadro. 
c. Giova osservare, inoltre, come la avanzata copertura di alcuni settori merceologici e il continuo avvicendarsi delle convenzioni tendano a selezionare il mercato in senso oligopolistico, di guisa che è possibile, già nel breve periodo, prevedere il formarsi di cartelli di fornitori, capaci di orientare verso l’alto i prezzi di mercato. Si avrebbe così il paradossale risultato di aver istituito una Centrale per rafforzare la domanda pubblica e di ottenere, in breve tempo e dopo una fase calmieratrice, l’effetto opposto .
d. Anche per effetto delle osservazioni formulate da questa Corte, in sede di prima attuazione della disciplina originaria, è stato introdotto un limite di valore per le convenzioni, il quale diviene riferimento essenziale per evitare il crearsi di vere e proprie riserve di mercato, in favore dei soggetti aggiudicatari delle convenzioni stesse. Peraltro, la previsione del limite – integrata dalla possibilità di esercitare uno jus variandi esteso fino al 40% - da luogo ad un sistema gestibile solo in presenza di un numero circoscritto di stazioni appaltanti. Viceversa, in presenza di una più ampia platea di committenti – quale quella determinata dall’art. 24 della l. n. 289/2002 – tale meccanismo diviene decisamente complesso ed assai problematico da gestire: ciò in ragione del rapido esaurirsi delle convenzioni; del “traffico degli accessi” da parte di una moltitudine di soggetti, soprattutto nell’approssimarsi delle scadenze delle forniture; delle attese conseguenti ai rinnovi; nonché, infine, del ridursi graduale del numero dei concorrenti in relazione alle nuove commesse.
e. Per i motivi precedentemente richiamati, ad un susseguirsi serrato di convenzioni aventi lo stesso oggetto, sembra preferibile l’assunzione dei prezzi unitari in esse fissati quali limiti parametrici generalmente vigenti per i contratti che le amministrazioni pubbliche intendano stipulare. In tal modo, le amministrazioni medesime potrebbero beneficiare di due diverse opzioni: l’adesione ad un accordo quadro, qualora si vogliano privilegiare la celerità e la economia procedurale; ovvero la negoziazione secondo gli ordinari principi della contrattualistica pubblica, avendo quale “garanzia di economicità” dei prezzi i limiti posti nelle diverse convenzioni.

5.4. Sintesi delle osservazioni sulla vigente legislazione.
I risultati accertati nel corso della istruttoria inducono a ritenere che un miglioramento della legislazione attuale potrebbe produrre positivi effetti sulle performances realizzate dalle amministrazioni pubbliche. Molte delle proposte di seguito elencate sono già realizzabili sulla base del vigente quadro normativo, tanto che si è ritenuto di doverle richiamare anche nei precedenti paragrafi, inerenti alle osservazioni propositive sulla gestione delle amministrazioni controllate.
Si ritiene, tuttavia, che la codificazione espressa di alcune regole deontologiche possa facilitare la predisposizione di procedure indispensabili, per assicurare una sana amministrazione della materia.
In sintesi le osservazioni possono essere così articolate:
a) per le amministrazioni statali la contabilità dovrebbe essere organizzata – a differenza di ciò che avviene attualmente – in modo da evidenziare in modo analitico i risultati conseguiti non solo dai centri di costo, ma anche dai centri decisionali. La istruttoria ha evidenziato come, nel periodo considerato, talvolta i centri di responsabilità non abbiano avuto a disposizione nemmeno la mappa completa dei funzionari, che gestiscono l’attività contrattuale, impegnando giuridicamente all’esterno la propria amministrazione. La mappatura delle missioni, dei compiti assegnati e delle singole responsabilità dei centri decisionali risulta infatti avviata solo di recente nei singoli Ministeri. La esposizione contabile poi dovrebbe essere articolata in modo tale da consentire raffronti orizzontali e storici in tutti i centri decisionali della spesa e, ove possibile, i raffronti orizzontali tra centri diversi. In tal modo si potrebbe raggiungere il duplice obiettivo di validare i risparmi, la cui quantificazione non può essere lasciata alle elaborazioni statistiche o convenzionali, come attualmente accade, e individuare le pratiche più virtuose, alle quali dovrebbero poi conseguire le necessarie valutazioni previste dal decreto legislativo n. 286/99;
b) applicando alla materia della contrattazione principi, più in generale, enunciati in tema di controllo sulla gestione dall’art. 4 del decreto legislativo n. 286/99, andrebbe codificato l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di definire, in sede di programmazione, i criteri e la tempistica delle rilevazioni, necessarie a quantificare i risparmi di spesa nonché gli uffici e le strutture, a livello dei quali effettuare dette rilevazioni;
c) è importante tenere presente l’opportunità di codificare il principio, già operante nell’ordinamento, per cui il ricorso alla esternalizzazione della governance dei servizi - soluzione prevista per alcune convenzioni quadro come quella del global service - dovrebbe essere corredato da un previo studio di convenienza, consistente nella comparazione dei costi interni ed esterni dei sistemi tradizionali e di quello esternalizzato. Le valutazioni in termini di economicità, efficacia ed efficienza non possono, infatti, essere di tipo assiomatico, ma devono basarsi su confronti econometrici, avvalendosi - se necessario – anche delle tecniche più aggiornate proposte dalla ingegneria gestionale;
d) più in generale, la legislazione inerente a profili strategici dell’azione amministrativa dovrebbe essere ispirata al principio della indefettibilità dell’obiettivo ma della libertà e flessibilità dei moduli gestionali. In questo contesto le previsioni normative non dovrebbero irrigidire i moduli gestionali con prescrizioni di dettaglio, bensì indicare con chiarezza i limiti alla libertà operativa, connessi alla tutela di interessi superiori (per esempio in materia di concorrenza);
e) potrebbe essere codificato il principio, già desumibile dall’articolato sistema normativo attuale, per cui la negoziazione centralizzata, relativa a contratti complessi e innovativi, dovrebbe essere preceduta da un motivato studio di fattibilità e convenienza dei moduli contrattuali che si intende adottare. Requisiti tecnici e finanziari, caratteristiche aziendali, articolazione delle clausole negoziali, capitolati speciali dovrebbero essere non solo tecnicamente argomentati, ma essere sottoposti anche al vaglio delle autorità di controllo competenti a garantire interessi di rango superiore. Nel corso della relazione, infatti, viene evidenziato come alcune convenzioni quadro abbiano coinvolto, senza la richiesta di un previo parere, materie sottoposte alla tutela della Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici e della Autorità Garante della concorrenza e del mercato;
f) con riguardo alle categorie più complesse dei beni e dei servizi e – tenendo presenti, in particolare, le caratteristiche del mercato elettronico – appare opportuno determinare normativamente modalità di qualificazione uniformi, secondo parametri di qualità e di valore, al fine di evitare i due opposti ma entrambi deprecabili fenomeni, di una qualificazione centralizzata, che sbilancia il mercato verso un ristretto numero di prodotti e di imprese o di una localizzata, troppo sensibile ad esigenze di tipo particolare.
g) nella futura disciplina della materia, infine, andrebbe affermato – con riguardo alla attività delle strutture dedicate alla contrattazione centralizzata - un tendenziale principio di separazione tra funzioni consultive, prerogative gestorie e negoziali, compiti di controllo e di regolazione indiretta.
h) Considerato che la presente legislazione non preclude la possibilità del proliferare delle centrali d’acquisto, soprattutto nell’ambito delle Regioni e delle autonomie locali e tenuto conto dei delicati snodi delle competenze costituzionali, risultanti dalla nuova formulazione del Titolo V della Costituzione, sembra opportuno che la futura regolazione tenga conto dei risultati della negoziazione accentrata piuttosto in chiave parametrica che di vincolatività nei confronti delle amministrazioni pubbliche. Lasciando a queste ultime la facoltà di aderire prescrivendo, però – contestualmente - l’obbligo di valutare, quali parametri limite, i prezzi delle convenzioni e del mercato elettronico, si potrebbero conciliare i profili della economicità e della libertà del mercato.
 I RELATORI

 Cons. Anna Maria Carbone Prosperetti
 Cons. Aldo Carosi