RELAZIONE AL CONSIGLIO REGIONALE PER L’ANNO  1998

PARTE GENERALE
  PREMESSA pag.  2
I IL QUADRO NORMATIVO E ISTITUZIONALE  “ 4
1- Il Collegio regionale di controllo per la Lombardia: cronologia della attività svolta e tipologia dell'analisi. “ 4
2- La riforma degli ordinamenti amministrativi. “ 9
3- Le leggi Bassanini: il nuovo volto della Pubblica Amministrazione. “ 14
II LA PROGRAMMAZIONE DELLA REGIONE LOMBARDIA “ 16
1- Strumenti della programmazione regionale. “ 16
2- L’attivazione dei progetti del Programma regionale di Sviluppo. “ 25
3- Il D.P.E.F.R. e lo sviluppo della funzione di indirizzo dell’autorità politica. “ 30
4- Il monitoraggio dei progetti e la verifica dei risultati. “ 31
5- Sviluppo della programmazione negoziata. “ 33
6- Analisi finanziaria dei dati di bilancio della Regione Lombardia. “ 34
III LE ENTRATE REGIONALI “ 37
1- Generalità. “ 37
2- La prima fase. “ 38
3- La seconda fase. “ 39
4- La terza fase. “ 40
5- Valutazioni conclusive. “ 41
6- Quadro delle entrate della Regione per il 1998. “ 42
7- Relazione sul contenzioso tributario regionale 1998. “ 45
IV LE SPESE REGIONALI “ 54
1- Generalità. “ 54
2- Lo stato di attuazione delle leggi Bassanini a tutto il 1998. “ 56
V TABELLE 

PREMESSA

Nella pubblica udienza del 26 febbraio 1999, per la prima volta dopo l’approvazione della legge 20/1994, il Collegio regionale di controllo per la Lombardia ha presentato e dibattuto dinanzi alla rappresentanza politica e dirigenziale regionale le relazioni dei singoli magistrati che lo componevano relative alla gestione amministrativa e finanziaria della Regione per il 1997, con collegamento con le gestioni relative agli anni 1995 e 1996.
All'udienza era presente altresì il Presidente del Consiglio regionale.
Dopo l'esposizione dei relatori, sono state acquisite le osservazioni proposte con interventi orali del Presidente e del Vicepresidente della Giunta regionale.
Successivamente in Camera di consiglio, anche sulla base di queste ultime, è stato approvato il referto definitivo, il cui testo è stato poi inviato al Presidente del Consiglio regionale, come prescrive l'art. 3, quinto comma, della legge 14 gennaio 1994 n. 20. 
Anche per il 1998 il Collegio è chiamato ad esprimere il referto sulla gestione amministrativa e finanziaria della Regione. Ha ritenuto di assumere peraltro l'impegno di far rivisitare dai singoli componenti l'analisi delle materie e dei settori amministrativi già analizzati per il 1997, per meglio comprenderli, approfondirli e rappresentarli, allargando possibilmente la visuale in cui operare le ricognizioni ed esprimere le conseguenti valutazioni.
Il referto per il 1998, si compone pertanto delle seguenti parti:
1-  Parte generale: quadro normativo generale, strumenti di programmazione regionale, quadro delle entrate e delle spese.
2- Settori specifici:
a-  Politiche dei servizi:
? assistenza sociale
? promozione culturale
? difesa della salute 
b-  Politiche del territorio:
? tutela paesistico ambientale
? pianificazione territoriale ed urbanistica
? trasporti e infrastrutture
Le singole relazioni, prima della discussione nella pubblica udienza, saranno tempestivamente inviate alla Giunta regionale che avrà facoltà di esprimere deduzioni e valutazioni proprie.
Successivamente i contenuti delle relazioni e le osservazioni espresse da parte della Giunta regionale saranno esposti nella pubblica udienza fissata per il 7 aprile 2000 e che si terrà con la presenza del Presidente del Consiglio regionale.
Anche in tale occasione il Presidente e i componenti della Giunta regionale potranno formulare le loro osservazioni.
Al termine dell’udienza il Collegio si riunirà in camera di consiglio per deliberare la stesura definitiva del referto.
Quest'ultimo, con la relativa deliberazione, sarà inviato al Presidente del Consiglio regionale perché venga messo a disposizione dei singoli componenti del Consiglio stesso.

 I - IL QUADRO NORMATIVO E ISTITUZIONALE

1 -  Il Collegio regionale di controllo per la Lombardia:
 cronologia dell'attività svolta e tipologia dell'analisi

Il presente referto costituisce esplicazione della prescrizione contenuta nel 6° comma dell'art. 3 della legge 20/1994, secondo la quale la Corte dei conti riferisce, almeno annualmente, al Consiglio regionale sull'esito del controllo eseguito; la sua formulazione risulta effettuata in conformità al principio espresso nel precedente 5° comma, secondo il quale "nei confronti delle amministrazioni regionali il controllo della gestione concerne il persegui- mento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma".
Anche per il referto relativo alla gestione del 1998, come già in quello per il 1997, lo scrivente relatore è stato chiamato a predisporre la parte generale, la quale deve necessariamente considerare, preliminarmente, il quadro normativo di riferimento dell'attività di questo Collegio, con le innovazioni nel frattempo intervenute; nonché l'aggiornato sistema legislativo delle competenze regionali, con particolare attenzione agli strumenti fondamentali di programmazione amministrativa e finanziaria utilizzati per l'esercizio delle stesse.
Peraltro, l'ordine normativo istituzionale e concettuale in cui si colloca il presente referto è fondamentalmente lo stesso già delineato nel referto per il 1997, al quale occorre quindi richiamarsi, pur con i necessari aggiornamenti. Per mera opportunità si ritiene tuttavia di rappresentarlo sinteticamente nei termini che seguono.
Preliminarmente va evidenziato che, in questa sede, le questioni che si sono già poste e che si ripropongono sono due: quella relativa all'organo chiamato a pronunciarlo, nonché quella relativa alla tipologia di analisi che esso è chiamato ad esprimere.
Per quanto riguarda il primo aspetto, è stato evidenziato che nel nuovo sistema normativo non risulta individuato l'organo chiamato ad esprimere il referto. Lacuna colmata dalle Sezioni riunite che, con deliberazione n. 1 del 13 giugno 1997, hanno ritenuto che lo stesso debba essere adottato in forma collegiale ed in sede decentrata, provvedendo ad istituire in tutte le Regioni a statuto ordinario appositi Collegi regionali di controllo.
Con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 386/CP/97 del 15 luglio 1997 sono stati istituiti poi i Collegi regionali di controllo per le Regioni a statuto ordinario, compreso quello per la Lombardia.
Le stesse Sezioni riunite, con deliberazione del 5 dicembre 1997, hanno fissato i criteri generali e gli indirizzi di coordinamento per l'espletamento del nuovo compito; ed hanno altresì identificato nella costruzione di un referto fondato sul rendiconto della Regione il compito unificante per tutti i Collegi regionali.
Sulla base dei predetti atti e con la finalità di costruire un referto sulla base del rendiconto è stato, pertanto, costituito il Collegio regionale di controllo per la Lombardia.
Quest'ultimo con deliberazione n. 1 del 6 febbraio 1998 ha provveduto ad approvare il programma di controllo da effettuare durante il 1998 ed attinente alla gestione per il 1997, fissando i criteri di massima. Successivamente con deliberazione n. 2 del 14 maggio 1998 ha individuato gli ambiti in cui effettuare le proprie analisi.
Con ordinanza n. 1/98 del 5 giugno 1998 il Presidente del Collegio regionale per la Lombardia ha poi selezionato i temi oggetto del referto, asse- 
gnando  le  necessarie  attività istruttorie ai singoli magistrati componenti  del 
Collegio stesso.
Le relazioni proposte nel 1998 per la gestione relativa al 1997 sono state le seguenti:
1- Parte generale, quadro normativo di riferimento, strumenti della programmazione e coordinamento delle politiche, analisi finanziaria delle politiche di bilancio.
2- Settori specifici:
 a) Politiche dei servizi:
? assistenza sociale
? promozione culturale
? difesa della salute 
 b) Politiche del territorio:
? tutela paesistico ambientale
? pianificazione territoriale ed urbanistica
? trasporti e infrastrutture
Le stesse sono state preliminarmente inviate alla Giunta regionale per acquisire in via istruttoria le valutazioni proprie di quest'ultima, quindi alla pubblica udienza del 26 febbraio 1999 sono state esposte dai singoli relatori dinanzi alla rappresentanza politica e dirigenziale della Regione.
Nella stessa udienza hanno espresso le proprie valutazioni il Presidente e il Vice-presidente della Giunta regionale.
Successivamente, anche sulla base dell’intervenuto dibattito, è stato deliberato in Camera di consiglio il referto definitivo per il 1997.
Per quanto riguarda il programma relativo alle rilevazioni da effettuare per la gestione relativa al 1998, il Collegio ha ritenuto di muovere dalle esperien- ze acquisite in sede di predisposizione  del referto per il 1997, approfondendo le tematiche già analizzate in tale sede.
Pertanto con deliberazione n. 1 in data 17 giugno 1999 ha fissato il pro- gramma di massima come segue:
punto 1:
* offerte di finanziamento comunitario e risposte della Regione in termini di progetto;
 * agricoltura;
 * opera ultimata dalla Regione in data recente con cofinanziamento comunitario;
 * opere pubbliche finanziate dalla Cassa Depositi e Prestiti al Comune di Milano e non realizzate;
punto 2: politica di bilancio attinente sia alla spesa che all'entrata.
Particolare attenzione sarà rivolta all'attuazione dell'art. 10 del D.L.vo 7 agosto 1997 n. 279, anche con riferimento all'art. 14, comma 4°, del D.L.vo 29 ottobre 1998 n. 387;
punto 3: politiche dei servizi:
 * assistenza sociale;
 * promozione culturale;
punto 4: politiche dei servizi:
 * difesa della salute;
punto 5: politiche del territorio:
 * tutela paesistico ambientale:
 * pianificazione territoriale e urbanistica:
 * trasporti e infrastrutture.
Successivamente con propria ordinanza il Presidente del Collegio ha assegnato ai singoli componenti i rispettivi settori di rilevazione.
Per quanto riguarda la metodologia dell'analisi  che è chiamato ad adottare, il Collegio ritiene di adeguarsi ai "criteri di riferimento del controllo" espressi dalle Sezioni riunite con delibera approvata il 31 gennaio 2000 n. 3/2000/CONTR. 
Peraltro, in ordine alla tipologia dell'attività da svolgere, ritiene di doversi richiamare a quanto già espresso nel referto per il 1997, per quanto attiene al controllo e alla evoluzione che esso ha subito nella più recente legislazione amministrativa.
Da quest'ultima emerge infatti in modo chiaro un concetto nuovo e più evoluto della Pubblica Amministrazione, che all'antica veste di autorità amministrativa ha aggiunto quella di soggetto produttore ed erogatore di servizi a favore del cittadino e della collettività. Nuova configurazione che investe tutti gli aspetti che la riguardano, compresi i controlli.
E' di tutta evidenza il fatto che la normativa che disciplina la sua attività non è più soltanto un corpo di norme che si collocano nell'ambito del diritto pubblico, in quanto ormai la Pubblica Amministrazione utilizza largamente nell'esercizio di pubbliche potestà quale mezzo per la realizzazione delle proprie competenze non solo istituti propri del diritto privato, ma anche schemi pattizi e convenzionali che si ispirano a quest'ultimo (c.d. fenomeno della privatizzazione del diritto pubblico). Fatto che è certamente giustificato dalla spiccata duttilità della normativa privatistica, ma è indubbiamente favorito dalla progressiva inclusione dei servizi nei compiti della P.A. e dalla considerazione delle funzioni pubbliche quale servizio per la collettività.
La logica propria dell'autorità, con l'unilateralità ed autoritarietà che la caratterizzano, si apre a quella del risultato e della sua valutazione.
A tale aspetto di evoluzione degli ordinamenti amministrativi si aggiunge una ulteriore spinta alla riforma degli stessi con la spasmodica invocazione al c.d. federalismo, espressione impropria per definire un bisogno proprio e giu- 
stificato: quello di legare  l'esercizio delle competenze amministrative al terri- 
torio, meglio definito con ricorso al principio di sussidiarietà.
Tali processi evolutivi hanno inciso anche in ordine al contenuto e al modo 
del controllo, che passa da una finalità impeditivo-repressivo a una di tipo valutativo-collaborativo.
Scopo dello stesso, infatti, non è più soltanto quello di verificare la corrispondenza degli atti al sistema normativo, ma in aggiunta a tale funzione anche quella di valutare il conseguimento delle finalità assegnate dal legislatore e, comunque, di accertare la realizzazione di obiettivi prestabiliti e dei programmi formulati.
Appare fondato ritenere che tale evoluzione del controllo sia conseguenza della indicata nuova concezione dell'Amministrazione, la cui attività deve essere considerata e valutata non soltanto in riferimento all'osservanza delle prescrizioni normative, ma anche con riguardo ai risultati raggiunti nell'esercizio della funzione amministrativa.
Evoluzione che ha portato alla ulteriore distinzione tra il controllo di gestione interno, svolto in contemporaneità all'esercizio della funzione amministrativa, con finalità conoscitive ed eventualmente correttive; e il controllo sulla gestione che, riferito ad un arco temporale pregresso, opera valutazioni d'assieme preordinate alla verifica dei risultati realizzati.
L'attività di questo Collegio utilizza essenzialmente tale ultima tipologia e metodologia di analisi.
 

2 -  La riforma degli ordinamenti amministrativi

All'inizio dell'ultimo decennio le forze politiche hanno tentato di dare una risposta all'esigenza di "svecchiamento" dell'impianto costituzionale dato al Paese dalla Costituzione del 1948, giudicata inadeguata alla evoluzione generale della Nazione e alla realtà dei tempi attuali.
Il tentativo di procedere ad una radicale riforma della Costituzione, già esperito in passato infruttuosamente, ha portato da ultimo all'istituzione di una "Commissione Bicamerale per le riforme costituzionali", avvenuta con legge costituzionale 24 gennaio 1997 n. 1.
Alla stessa è stato assegnato il compito di predisporre in sede referente un progetto di revisione della seconda parte della Costituzione, in particolare in materia di forma di Stato, forma di Governo, Parlamento, sistema delle garanzie.
Il progetto, a causa dei contrasti tra le forze politiche, non è stato possibile portarlo a compimento.
Si è invece concretizzato in formali provvedimenti normativi il più limitato proposito, ma non per questo meno importante, di riordinamento della Pub- blica Amministrazione, realizzato essenzialmente sulla base di un ampio de- centramento di competenze statali, di riordino dell'Amministrazione centra- le, nonché di un disegno di semplificazione delle procedure amministrative.
Tali provvedimenti prendono il nome dal Ministro Bassanini, che ne è stato il proponente; e sono le leggi 15 marzo 1997 n. 59, 15 maggio 1997 n. 127 e 16 giugno 1998 n. 191, con i conseguenti provvedimenti attuativi.
I nuovi testi legislativi, peraltro, si inseriscono in un più ampio disegno di riforma dell'Amministrazione, che parte agli inizi degli anni novanta con le leggi 142/1990 e 241/1990, proseguendo con la legge 421/1992 e i relativi provvedimenti attuativi (D.L.gs 29/1993, 470/1993 e 546/1993), con le nuove leggi sulla Corte dei conti, con i provvedimenti di privatizzazione del rappor- to di impiego e di revisione delle competenze giurisdizionali, nonché con l'in- dicato sistema delle leggi Bassanini e dei provvedimenti attuativi delle stesse.
In una visione sintetica, il connotato  essenziale della più recente produzio- 
ne legislativa relativa alla riforma della Pubblica Amministrazione deve essere fondamentalmente rinvenuto nella ricerca di nuovi punti di equilibrio che il legislatore ordinario ha voluto realizzare, a Costituzione invariata, sui seguenti temi:
a) rapporti tra Pubbliche amministrazioni e soggetti esterni, allo scopo di stabilire non solo diritti e doveri reciproci, bensì l'effettività degli stessi (legge 241/1990);
b) rapporti all'interno delle Pubbliche amministrazioni tra livelli politici di go- verno e livelli burocratici di gestione (legge 142/1990 e D.L.vo 29/1993);
c) rapporti all'interno dell'Ordinamento generale tra compiti dell'amministra- zione centrale e compiti delle autonomie locali, con semplificazione dei rapporti tra i cittadini e la P.A. (leggi Bassanini).

A) I principi dell'azione amministrativa

La legge 241/1990 pone le basi per l'eliminazione di una sorta di irresponsabilità di fatto del funzionario competente all'adozione di prov- vedimenti amministrativi, favorita dalla frammentazione dei procedimenti tra una moltitudine di uffici e organi.
La stessa si propone la finalità altresì di sostanziare e dare corpo al principio di trasparenza e di buona amministrazione previsto dall'art. 97 Cost.
A tal fine il legislatore introduce i concetti di efficacia ed economicità che fanno riferimento, rispettivamente, alla necessaria corrispondenza tra i fini, determinati dalle leggi, e i risultati ottenuti, nonché ad un criterio di utilizzo delle risorse pubbliche che tenda ad evitare gli sprechi.
In definitiva, pone le regole  necessarie per  trovare un  punto di  equilibrio 
tra i due principi della legalità e dell'efficacia, a volte in passato collidenti, introducendo il nuovo concetto di legalità sostanziale, quale strumento per dare concretezza al principio costituzionale del buon andamento dell'attività amministrativa (art. 97 Cost.).

B) Il principio della separazione delle responsabilità politiche da quelle 
 gestionali

Già la legge sulle autonomie locali n. 142 dell'8 giugno 1990 ha accolto il principio della separazione delle competenze politiche da quelle gestionali, con le connesse responsabilità.
Il D.L.gs 29/1993 ha poi generalizzato il principio nell'ambito delle Pubbliche amministrazioni e la legge 94/1997, allo scopo di dare effettività allo stesso, ha conseguentemente riformulato le regole relative all'imposta- zione del bilancio dello Stato e alla gestione delle risorse finanziarie.
I poteri di programmazione, impulso e controllo propri degli organi di governo trovano completamento nell'autonomia gestionale della dirigenza, cui è connessa la responsabilità del raggiungimento dei risultati.
Il collegamento tra i due momenti è assicurato dai nuovi strumenti di controllo, tali da assicurare il monitoraggio dell'andamento dell'Ammini- strazione e, ove necessario, proporre correttivi.

C)  Impulso alle autonomie e al decentramento con semplificazione  dei 
 rapporti tra i cittadini e la P.A.

Il vecchio ordinamento centrale dello Stato, pur con i correttivi introdotti con l'istituzione delle Regioni, nonché con i successivi provvedimenti di decentramento e con la nuova legislazione sulle autonomie locali, non ha retto alle pressioni delle nuove istanze sociali e politiche.
Peraltro, l'eliminazione di molte barriere ai confini con gli altri Stati, con la conseguente globalizzazione del mercato, ha imposto all'attività dell'Ammini- strazione prontezza di risposte e nuove sensibilità che l'arcaica struttura centralistica dello Stato non era più in grado di esprimere.
La nuova legislazione ha inteso cogliere tale nuova esigenza, frutto di una più evoluta concezione della cosa pubblica che intende essere, oltre che espressione diretta della volontà del cittadino, il più possibile vicina allo stesso.
Concetto già rinvenibile nel testo costituzionale che, all'art. 5, aveva assunto l'autonomia e il decentramento quali regole sulle quali basare la legislazione relativa all'esercizio delle competenze amministrative.
I più recenti provvedimenti legislativi, le c.d. leggi Bassanini, hanno inteso accogliere tale regola di governo, danto attuazione al precetto costituzionale; introducendo altresì principi di semplificazione dei rapporti tra il cittadino e la Pubblica Amministrazione.
L'espressione "autonomia" nella nuova legislazione non esprime più soltanto il significato di soggetto pubblico titolare del potere di darsi un proprio ordinamento nei limiti della legge; ma anche quello di soggetto al quale sono riconosciute più adeguate competenze di programmazione e di azione, senza appesantiti condizionamenti in ordine ai bisogni cui provvedere, alle risorse da utilizzare, agli strumenti con i quali svolgere l'azione, nonché alla tipologia dei controlli cui sottoporla.
La nozione tecnico-giuridica tradizionale si è pertanto riappropriata del suo tradizionale significato lessicale, cioè facoltà di governarsi con riconoscimento di adeguate risorse ed appropriati margini di scelta dei mezzi; riconoscimento della totalità delle competenze incidenti sul territorio senza condizionamenti esterni non giustificati; vicinanza dell'esercizio delle stesse al soggetto che ne è destinatario, le cui necessità devono costituire il fondamentale riferimento dell'esercizio della funzione pubblica.
 

3 -  Le leggi Bassanini: il nuovo volto della Pubblica Amministrazione

Con le leggi 15 marzo 1997 n. 59, 15 maggio 1997 n. 127 e 16 giugno 1998 n. 191 è stata introdotta nell'ordinamento amministrativo italiano una riforma di grande portata che, una volta completata, comporterà un esteso decentramento di funzioni e competenze amministrative statali in favore delle Regioni e degli Enti locali, nonché una semplificazione delle procedure amministrative.
Trattasi di riforma definita del "federalismo amministrativo, ovvero a Costituzione invariata", espressione che vuole descrivere in modo suggestivo un procedimento di decentramento. La stessa definizione è tuttavia impropria sul piano giuridico mancando un patto federativo (federalismo e decentramento sono fenomeni opposti).
L'importanza della riforma risiede tuttavia nel fatto che non si tratta soltanto del decentramento quale spostamento di competenze dallo Stato agli enti autonomi, bensì quale disegno di generale ristrutturazione dell'organizzazione amministrativa, da realizzare anche con il trasferimento dal centro alla periferia di competenze amministrative.
Il meccanismo della cessione di poteri statuali verso la periferia è molteplice, da quello proprio del decentramento autarchico, che viene privilegiato, a quello del decentramento funzionale, che ricorre a volte assieme ad altre forme di decentramento.
La nuova normativa capovolge, rispetto al passato, la regola della ripartizione di competenze tra lo Stato e gli enti autarchici, ai quali ultimi spettavano secondo la tradizionale impostazione normativa soltanto le competenze agli stessi espressamente attribuite.
La nuova regola è che allo Stato spettano soltanto le materie che la legge espressamente gli riserva, mentre tutte le altre sono ripartite tra le Regioni e gli altri enti locali.
Il principio guida è quello detto di sussidiarietà, quale accolto dall'art. 4, comma 3, della legge 59/1997, nel quale è stabilita "l'attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle provincie e alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, con l'esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l'assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati".

 II – LA PROGRAMMAZIONE DELLA REGIONE LOMBARDIA

1 -  Strumenti della programmazione regionale

Nel referto per l’anno 1997 è stato esposto il quadro generale degli strumenti di programmazione adottati dalla Regione Lombardia per la pianificazione della propria azione.
Si rende peraltro necessario in ordine a tale tema richiamare, in termini sintetici ed aggiornati, il sistema di programmazione nell’ambito del quale l’Amministrazione regionale ha operato nel 1998 e che trova la sua base normativa nell’art. 3 della legge di contabilità regionale n. 34 del 31 marzo 1978, quale modificato dalla legge regionale n. 19 del 9 giugno 1997 e dalla legge regionale 16 ottobre 1998 n. 20.

A) Strumenti della programmazione e coordinamento delle politiche

Il complessivo sistema di programmazione e controllo della Regione Lombardia è costituito da quattro strumenti: il Piano Regionale di Sviluppo, il Documento di Programmazione Economico-Finanziaria Regionale, il Bilancio pluriennale e annuale, il Rendiconto e il Rapporto di Gestione.
Attraverso tali strumenti la Regione Lombardia si è prefissa la finalità di rendere l’attività regionale coerente con gli indirizzi delle più recenti riforme che investono ogni campo della vita pubblica, allineandola agli orientamenti emersi in sede comunitaria ed in sede nazionale.
La Regione si muove sicuramente sul binario del rafforzamento dell’auto- nomia nel campo della programmazione e delle scelte di politica economica e finanziaria, oltre che in quello della concreta gestione delle risorse.
L’analisi dello scenario macroeconomico nazionale ed internazionale e delle principali questioni regionali consente di rimodulare costantemente gli obiettivi, raccordando le esigenze delle comunità locali e dei soggetti sociali ed istituzionali al fine di una gestione efficace, efficiente ed economica dell’attività amministrativa.
In questo contesto si inquadrano gli sforzi compiuti dalla Regione in sede normativa ed organizzativa per semplificare l’azione amministrativa, riforma- re la dirigenza e garantire un sistema di controllo interno che consenta di monitorare i risultati raggiunti, porre in luce eventuali criticità, coordinare le politiche di intervento anche attraverso tempestivi meccanismi correttivi.

B) Sintesi di inquadramento del documento chiave P.R.S.

Il Programma Regionale di Sviluppo della VI Legislatura è stato approvato con Deliberazione del Consiglio Regionale della Lombardia del 22 ottobre 1996 n. VI/397, ai sensi dell’art. 6 della L.R. n. 34/78.
Il P.R.S. si inquadra all’interno di un percorso che la Regione Lombardia ha scelto di intraprendere per superare un’impostazione culturale di stampo tradizionale, imperniata su un modello di pianificazione centralista e burocratica, che aveva portato, in passato, alla redazione di programmi rigidi e poco attenti alle reali esigenze della popolazione lombarda.
Non più, quindi, una pianificazione frutto della esclusiva elaborazione politica della Giunta e del Consiglio Regionale, ma tale da coinvolgere in un processo dinamico e snello i soggetti istituzionali e associativi e le autonomie politiche e sociali della comunità.
Il punto di arrivo di tale processo innovativo è un programma che individua una serie di obiettivi che si intendono raggiungere, le strategie e le risorse per realizzarli, le responsabilità ed il ruolo di ogni soggetto coinvolto. Si passa così dalla “politica di piano alla programmazione strategica”, pertanto ad una nuova impostazione nella quale viene esaltato il ruolo che la legge di programmazione n. 34/78 attribuisce al P.R.S., individuando in esso lo strumento in grado di coordinare i due aspetti fondamentali e complementari dell’attività della Regione: quella innovativa articolata in progetti strategici e quella corrente. Il P.R.S. è chiamato, pertanto, ad assolvere l’impegnativo compito di dettare le priorità relative agli “adempimenti per funzioni normali”, sulla cui base vengono successivamente redatti i “programmi di orientamento strategico dell’azione corrente”, al fine di armonizzare quest’ultima con gli obiettivi strategici.

b.1) Articolazione ed obiettivi della programmazione

La programmazione regionale mira a guidare in chiave innovativa l’intero campo d’azione della Regione.
L’attività programmatoria ed attuativa attraverso cui si esplicano i compiti istituzionali regionali si articola in alcuni strumenti chiave, quali i progetti strategici intersettoriali e i piani, i programmi e le azioni settoriali.
Il P.R.S. è articolato in modo da rendere compatibili e complementari le attività ordinarie dei singoli settori, adeguatamente descritte in chiave analitica, rispetto ai 16 progetti strategici, prevalentemente di natura intersettoriale e multidisciplinare.
Un progetto è l’insieme delle attività attraverso le quali è possibile realizzare un sistema di obiettivi, frutto di scelte politiche.
Con la stesura del P.R.S. la Regione si è prefissa la finalità di raggiungere determinati obiettivi individuati a monte, in sede di redazione dello stesso.
Il processo di attuazione, poi, si sviluppa in senso dinamico, attraverso un meccanismo di correzione delle attività e delle strategie, ed eventualmente di ridefinizione degli stessi obiettivi, nel caso in cui emergano difficoltà in sede di verifica sulla fattibilità operativa delle iniziative assunte per la realizzazione degli obiettivi.
La programmazione è articolata, quindi, in diverse fasi di monitoraggio in itinere ed ex post delle performances raggiunte.
Grazie a tali costanti verifiche la Regione si propone di recepire i cambia- menti dello scenario esterno, inerenti al contesto socioeconomico delle realtà locali, nonché di rendere flessibili le attività da realizzare, mediante aggiornamenti permanenti, considerando anche le risorse disponibili.

b.2)  Descrizione degli obiettivi e relative priorità

Il documento programmatico individua gli obiettivi strategici da realizzare ripercorrendo gli ambiti tradizionali dell’azione regionale.
Essi si possono sintetizzare come segue.
? per l’ambito istituzionale:
valorizzare le autonomie locali e riorganizzare le modalità operative della attività regionale in modo da rendere effettiva la centralità del cittadino;
? per l’ambito territoriale:
governare il territorio garantendo lo sviluppo delle infrastrutture ed il recupero delle risorse ambientali;
? per l’ambito sociale:
- dare sostegno alla persona ed alla famiglia, valorizzando ed incentivando solidarietà e cultura, quali valori portanti della società;
- favorire la piena attuazione della riforma sanitaria, promuovendo il mi- glioramento della qualità di servizi offerti;
? per l’ambito economico:
- riorganizzare il mercato del lavoro sostenendo le piccole e medie imprese e promuovendo lo sviluppo delle infrastrutture;
- accrescere la competitività della Regione a livello nazionale ed interna- zionale;
- migliorare la qualità delle attività rivolte al cittadino.
In sostanza, la Regione Lombardia si propone di intraprendere con sempre maggior vigore un percorso il cui fine consiste nel garantire maggiore autono- mia, responsabilità e partecipazione ai soggetti coinvolti e alla comunità regionale tutta; la cui realizzazione ritiene di effettuare passando attraverso la semplificazione, la delegificazione e lo snellimento dell’intera attività amministrativa, ponendo l’attenzione sulla qualità dei servizi alla persona, assicurando la competitività economica e la piena occupazione, perseguendo politiche di tutela del territorio e dell’ambiente, muovendosi in una prospettiva europea.
Per il perseguimento di tali obiettivi la Regione ha stabilito delle priorità definendo i seguenti 16 progetti strategici:
1) Autonomia della Regione;
2) Sburocratizzazione, trasparenza e comunicazione;
3) Programmazione strategica;
4) Integrazione Europea;
5) Strumenti di gestione integrata del territorio e dell’ambiente;
6) Valorizzazione delle risorse idriche;
7) Bonifica e riqualificazione delle aree inquinate;
8) Reinfrastrutturazione della Lombardia;
9) Riqualificazione del territorio di montagna;
10) Sviluppo delle aree e delle funzioni urbane;
11) Riforma sociale e non-profit;
12) Nuova politica culturale;
13) Riforma della sanità;
14) Nuova politica per le imprese;
15) Infrastrutturazione per la competitività;
16) Piena occupazione in Lombardia.

b.3)  Contesto istituzionale di riferimento

Negli ultimi anni ha preso forma, in Italia, un profondo processo di modernizzazione dell’attività amministrativa che ha investito ogni settore della vita pubblica.
Le riforme fondamentali hanno modificato l’assetto normativo istituzionale e organizzativo, allineando  l’ordinamento  del nostro paese alla Comunità Europea.
Novità sono state introdotte dal legislatore al fine di semplificare e rendere trasparente l’azione della Pubblica amministrazione, rispondendo in maniera più diretta alle esigenze del cittadino.
Coerenti con gli obiettivi di separare il potere politico, sede delle scelte programmatiche, da quello amministrativo, responsabile dell’effettiva azione amministrativa, sono senza dubbio le norme che riformano la Dirigenza e che incidono sul controllo interno alla P.A., nonché su quello esterno, affidato alla Corte dei Conti.
Il fine di una amministrazione in chiave moderna della cosa pubblica diviene quello di formulare  a monte dei programmi  coerenti  con le  esigenze 
reali della popolazione e di rispettare nei fatti gli obiettivi stabiliti.
Il raggiungimento dei risultati rispetto a tali obiettivi, l’allocazione razionale delle risorse, il contenimento dei costi ed il miglioramento dello standard di qualità offerto al cittadino passano attraverso una serie di innovazioni che importano, in parte, meccanismi aziendalistici già propri della realtà privatistica.
Elemento fondamentale di tale processo è la prevista introduzione di un nuovo impianto del Bilancio, che sia tale da poter consentire di rilevare costi, rendimenti e risultati dell’attività amministrativa, attraverso un conto econo- mico ed un sistema di contabilità analitica per centri di costo e responsabilità, che si affiancano al tradizionale bilancio in chiave finanziaria. A tale scopo è stata avviata una riconsiderazione della legge di contabilità attualmente in vigore.
L’attribuzione di maggiori responsabilità ai Dirigenti, con la conseguente valutazione degli stessi in termini di risultati raggiunti, comporta un accrescimento dell’autonoma gestionale delle risorse assegnate e l’introduzione di un sistema premiante ancorato ai livelli di risultato raggiunto. Per garantire una gestione efficace, efficiente ed economica dell’azione diviene essenziale l’effettiva operatività di organi di controllo interni di gestione che provvedano, grazie all’utilizzo di un sistema di indica- tori, alla valutazione ex ante, ex post ed in itinere dell’attività. Solo grazie ad un monitoraggio continuo si possono, infatti, inserire meccanismi correttivi nella gestione in corso e si può tener conto delle criticità emerse, al fine di migliorare l’utilizzo delle stesse risorse regionali, oltre che di quelle nazionali e comunitarie nelle gestioni future.
Le norme chiave che delineano il contesto istituzionale in cui si muove la Regione Lombardia sono la L. 142/90, in materia di riordino delle autonomie locali; la L. 241/90 sul procedimento amministrativo; il D.Lvo 29/93, che modifica l’assetto del pubblico impiego e della dirigenza; la L. 104/95 sulla programmazione negoziata; la L. 349/95, che introduce la cabina di regia nazionale e le cabine regionali per la corretta gestione delle risorse comuni- tarie; la L. 549/95, in materia di trasferimento di funzioni alle Regioni e di finanza pubblica. La riforma del Bilancio statale, le Bassanini, la L. 20/94 che modifica radicalmente il controllo della Corte dei Conti, completano ma non esauriscono il recente processo innovativo.
La Regione Lombardia si è attivata prendendo parte al processo di trasformazione in atto a livello nazionale.
La redazione del P.R.S., dei D.P.E.F.R., la predisposizione della legge Finanziaria regionale, gli interventi per la riorganizzazione della Dirigenza e per l’istituzione di un Nucleo di valutazione per il controllo interno sembrano coerenti con le linee delle riforme più recenti.

C) Il Documento di Programmazione Economico-Finanziaria

Il D.P.E.F.R. rappresenta una delle principali innovazioni introdotte dalla Regione Lombardia in risposta alle spinte riformatrici che si muovono a livello nazionale ed internazionale.
Si tratta di uno strumento di programmazione che consente di monitorare alla fine di ciascun anno lo stato di attuazione degli obiettivi individuati nel P.R.S. e di modificare modalità e priorità di interventi per ottenere il più razionale impiego delle risorse.
Dall’analisi  del  D.P.E.F.R.  1998-2000, approvato  con deliberazione del 
C.R. del 15 ottobre 1997 n. VI/716, emerge che la Regione  Lombardia ha risposto con impegno notevole alla trasformazione in atto che conduce verso un modello di tipo “negoziale” tra livelli istituzionali diversi e “concorren- ziale” tra le Regioni, tra gli enti locali e tra gli Stati dell’Unione.
Questa necessità di confronto continuo ha indotto la Regione a riformulare le modalità di gestione delle risorse e l’assetto organizzativo dell’amministra- zione.
Le principali risposte regionali sono state la l.r. 16/96, che riorganizza la dirigenza, la legge finanziaria regionale ed il nuovo modello di P.R.S. articolato per progetti.
Dalla verifica operata con il D.P.E.F.R., relativa all’avvio del sistema di programmazione proprio del P.R.S. basato su progetti strategici, sono emerse alcune criticità. E’ stato rilevato soprattutto l’eterogeneità delle attività ricomprese nei progetti, degli strumenti di realizzazione e dei livelli di operatività degli stessi. Si è reso quindi necessario un processo di aggiornamento del programma che, nel D.P.E.F.R., è stato suddiviso in 155 attività accorpate in cinque classi dalla A alla E, con una stima di fabbisogni finanziari pari a 265 miliardi.
Per la concreta attivazione e per la corretta messa in opera dei progetti, la l.r. 16/96 ha previsto due strumenti innovativi: la costituzione delle Direzioni Generali e l’istituto del budget di direzione. Quest’ultimo non risulta ancora attuato e sembra imprescindibile per lo sviluppo della dirigenza in termini di responsabilizzazione e di maggiore autonomia.

D) Il bilancio pluriennale, annuale e il rendiconto

L’art. 119 della Costituzione sancisce il principio di autonomia finanziaria delle Regioni, regola che evidenzia non solo l’autonomia dei documenti finanziari regionali da quelli statali, ma anche il potere di predisporre regole proprie per la contabilità regionale, sia pure nei limiti dei principi fondamentali dettati dalle leggi statali.
Questi ultimi sono stati dettati con la legge 19 maggio 1976 n. 335, la quale ha previsto che le Regioni adottino un bilancio pluriennale, un bilancio annuale e un rendiconto generale annuale.
La Regione Lombardia ha dato attuazione con la legge 31 marzo 1978 n. 34, modificata con le leggi 25 novembre 1986 n. 55, 9 giugno 1997 n. 19 e 16 ottobre 1998 n. 20.
Il bilancio pluriennale, elaborato con riferimento al P.R.S., rappresenta il quadro delle risorse che la Regione prevede di acquisire e di impiegare nel periodo considerato, sia in base alla legislazione statale e regionale già in vigore (bilancio pluriennale a legislazione vigente), sia in base ai previsti nuovi interventi legislativi (bilancio pluriennale programmatico).
Il bilancio annuale, redatto in termini di competenza e di cassa, rappresenta il quadro di riferimento della gestione per le entrate e le spese, in ordine alla quale valgono fondamentalmente le regole proprie della legislazione statale (annualità, universalità, integrità, equilibrio, specificazione).
Il rendiconto infine riassume e dimostra i risultati conseguiti dalla Regione nella gestione dell’anno finanziario e risulta composto dal conto finanziario e dal conto del patrimonio.
 

2 -  L’attivazione dei progetti del Programma Regionale di Sviluppo

Il 1998 rappresenta l’anno di stabilizzazione della programmazione strate- gica per progetti. L’eliminazione delle criticità che si erano determinate nel 1997, con la realizzazione delle iniziative di supporto ai gruppi di progetto, sono state le misure che hanno permesso l’attivazione di una quota consisten- te delle attività di progetto. Le rilevazioni che seguono sono tratte dagli atti relativi al Rapporto di gestione 1998.
Nel Referto relativo al 1997 era stata evidenziata la divergenza tra l’ipotesi di intersettorialità dei progetti e la modalità di responsabilizzazione settoriale sugli obiettivi e risultati derivante dalla legge di riorganizzazione. Criticità superata nel 1998 con la ricollocazione delle responsabilità di progetto, con riferimento alla nuova struttura di responsabilità.
Il carattere intersettoriale dei progetti strategici è mantenuto con la costituzione di team intersettoriali a supporto del Project leader.
Il 1997 aveva visto anche la realizzazione delle attività di sostegno all’attivazione dei progetti: il supporto formativo per tutti i Project leader e l’affiancamento sperimentale di alcuni progetti. 
Era stato definito il percorso logico del progetto:
? da un lato l’iter procedurale che deve essere seguito per l’attivazione del progetto: la designazione del Project leader, la costituzione del team di supporto, la pianificazione, l’approvazione da parte della Direzione Generale responsabile, la validazione nel Comitato dei Direttori Generali, al fine di acquisire l’assenso all’impiego di risorse delle Direzioni cointeressate alla realizzazione del progetto;
? dall’altro le fasi logiche del progetto: pianificazione, quantificazione delle risorse necessarie, attribuzione delle  responsabilità  dei soggetti coinvolti nella realizzazione del progetto.
Per il supporto al Project leader nella pianificazione e per la rilevazione dei dati iniziali per il monitoraggio viene elaborato un Piano Operativo tipo.
A fine 1997 sono individuati dalla Giunta Regionale i 54 progetti prioritari per il 1998, elencati di seguito.
 

Codice Attività
3.3.4 Acquisizione immobili da destinare alle sedi periferiche (S.T.A.P.) e centrali ed adeguamento degli edifici in uso, alla normativa sulla sicurezza
14.2.4 Promozione e potenziamento  rete di  servizi  specifici  per  l’agricoltura – Promozione agroindustriale
9.1.6 Azioni di salvaguardia e valorizzazione del patrimonio boschivo
16.2.2 Bottega scuola e nuovi percorsi formativi per valorizzare l’apprendistato e favorire l’ingresso dei giovani nell’artigianato
 14.2.1  Miglioramento dell’accesso al credito e agli strumenti finanziari delle imprese
12.2.3 Iniziative per il Giubileo in Lombardia 
14.1.4 Sviluppo della piccola e media impresa in Italia e all’estero
3.1.3 Struttura e metodi per la valutazione ed il controllo dei risultati
4.1.1 Potenziamento delle modalità di integrazione con gli organismi dell’unione europea
2.2.1 Accesso agli atti della Regione in attuazione della 241/90: revisione dei sistemi informativi degli atti formali e delle procedure amministrative
12.3.1 Coordinamento tra le politiche regionali e di altri enti pubblici per il recupero e la valorizzazione dei beni culturali
12.3.3 Sistema informativo Regionale per i Beni Culturali: Carta del Rischio del Patrimonio culturale
9.1.2 Strumenti e attività per la programmazione integrata (sul territorio montano)
 1.3.2  Sistema Informativo per le autonomie locali (SIAL)
 1.3.1  Attivazione del processo di trasferimento di funzioni in attuazione delle Leggi 142, 59 e 127
 1.1.1  Azione trainante su federalismo e autonomia a livello interregionale
16.2.1 Revisione normativa, organizzativa e didattica del sistema di formazione professionale in Lombardia
16.1.2 Revisione normativa degli interventi regionali in materia di politica attiva del lavoro, recepimento delle deleghe in materia di servizi all’impiego
10.1.5 Sviluppo delle infrastrutture universitarie e per il diritto allo studio
 11.2.1 Riorganizzazione del sistema socio-assistenziale e socio sanitario integrato
 11.4.1 Nuova legge regionale per la famiglia
 10.2.1 Interventi di  sostegno e  riordino  del patrimonio  abitativo  regionale con particolare riferimento all’edilizia sovvenzionata ed agevolata
10.1.6 Città senza barriere 
6.1.3 Interventi straordinari per la prima attuazione del Piano di risanamento acque 
5.3.2 Protezione Civile: piano e programma di previsione e prevenzione
3.2.1 Riprogettazione e architettura del Sistema Informatico Regionale
2.3.2 Centro informativo “Spazio Regione”  e sportello regionale unico in ogni provincia
2.3.1 Riordino delle funzioni di comunicazione: comunicazione istituzionale, agenzia di stampa, attività editoriale, gestione coordinata dell’immagine
3.4.2 Attivazione delle modalità istituzionali permanenti di consultazione e confronto con le categorie produttive e organizzazioni sociali e sindacali
3.5.1 Razionalizzazione delle società a partecipazione regionale
13.2.10 Realizzazione del programma regionale degli investimenti in sanità
13.2.6 Sviluppo, riorganizzazione, implementazione del soccorso sanitario urgenza emergenza – S.S.U.E.M. 118
13.2.1 Riordino del sistema informativo della Sanità
13.1.1 Nuovo assetto istituzionale delle aziende sanitarie lombarde
13.2.11 Programma regionale di riconversione delle strutture demandate alla tutela della salute mentale
8.1.1 Attuazione degli interventi connessi alla realizzazione del SFR
 8.1.2  Integrazione funzionale, gestionale e tariffaria dei diversi vettori di trasporto pubblico
8.1.3 Completamento della costruzione del Passante Ferroviario
8.1.4  Promozione dei sistemi urbani di trasporto innovativi
 8.2.1  Realizzazione dei quadruplicamenti veloci sull’asse est-ovest, nord-sud
 8.3.1  Supporto alla realizzazione di Malpensa 2000
 8.4.2  Definizione progettuale ed attuativa della viabilità nell’area pedemontana
 8.4.3  Potenziamento sistema tangenziale di Milano e dei principali poli regionali
 8.4.4  Miglioramento dell’accessibilità viaria alle aree periferiche
 8.5.1  Realizzazione centro intermodale di Segrate e Bergamo/Montello e poli logistici integrati 
 8.5.4  Sviluppo del sistema idroviario padano
 5.2.1  Istituzione e attivazione dell’ARPA
 6.1.1  Individuazione degli ambiti ottimali, gestione integrata del ciclo dell’acqua (Attuazione Legge Galli)
 5.3.1  Definizione delle zone a rischio idrogeologico a scala di sottobacino idrografico al fine di avviare l’attuazione della l.r. 33/88
7.1.1 Pianificazione e realizzazione dei progetti di bonifica (delle aree inquinate) con l’alta sorveglianza della Regione
6.2.3 Superamento emergenza bacino del torrente Arno e riqualificazione territori interessati 
5.2.2 Nuova definizione del piano di risanamento aria
 8.3.3  Valorizzazione dell’impatto economico e territoriale dell’indotto di Malpensa 2000 
 5.1.2  Strumenti per la pianificazione generale del territorio e del paesaggio e per la salvaguardia dell’ambiente

Nella attuazione dei progetti permangono alcune criticità.
L’assegnazione delle risorse non è contestuale all’approvazione da parte della Direzione Generale responsabile, né alla validazione nel Comitato dei Direttori Generali; tuttavia la validazione è condizione di maggiore attenzione in fase di formazione del bilancio e di attuazione della  legge regionale 31/96. Questa legge ha come obiettivo il sostegno finanziario ai progetti infrastrutturali di maggior rilievo strategico. Con la legge vengono finanziati interventi infrastrutturali identificabili come “sottoprogetti” delle attività di progetto P.R.S.
In generale tuttavia, le attività di progetto sono finanziate con una molteplicità di capitoli, sia esclusivi del singolo progetto,  che utilizzati parzialmente. La mancanza di contestualità tra approvazione del progetto e assegnazione delle risorse e la modalità di rilevazione dei fabbisogni in sede di formazione del bilancio, per capitoli di spesa, si traducono in difficoltà nella disponibilità di risorse per alcuni progetti.
Anche la disponibilità delle risorse umane nei team di supporto non è sempre garantita, particolarmente per i componenti delle D.G. non direttamente responsabili.
 

3 -  Il D.P.E.F.R. e lo sviluppo della funzione
 di indirizzo dell’Autorità politica

Con l’approvazione del D.P.E.F.R. si consolida il ruolo di indirizzo della Giunta regionale (e del Consiglio, attraverso l’approvazione dello stesso D.P.E.F.R.).
Gli “indirizzi programmatici” assumono il significato di attualizzazione per il triennio del Programma di Giunta: nuovi obiettivi  derivanti da mutamenti di contesto e nuove  priorità nella realizzazione dei progetti già pianificati (“riposizionamento” degli obiettivi del P.R.S.).
Ai nuovi obiettivi le Direzioni Generali rispondono con la formulazione di nuove proposte progettuali.
Con il D.P.E.F.R. si realizza quindi la flessibilità della programmazione strategica: individuazione di nuove proposte progettuali, accorpamenti di attività, superamento di proposte non più attuali per il mutare delle condizioni di contesto. Il risultato finale di queste modifiche si traduce nell’aggiorna- mento della struttura dei progetti strategici.
La seconda componente dello sviluppo della funzione di indirizzo dell’Autorità politica è costituito dal Seminario Programmatico della Giunta Regionale.
In questa sede si realizza l’assegnazione annuale degli obiettivi, in attua- zione della legge di riorganizzazione, che ha previsto la distinzione dei ruoli tra Autorità politica e Centri di responsabilità amministrativa. 
Il Seminario rappresenta l’inizio della “catena” di assegnazione delle re- sponsabilità nella realizzazione degli obiettivi. La Giunta assegna gli obiettivi ai centri di responsabilità di primo livello, ossia alle Direzioni Generali; i direttori assegnano obiettivi ai servizi; segue l’assegnazione agli uffici.
L’assegnazione “a cascata” è anche contrattazione ai differenti livelli di obiettivi e risorse: si realizza un processo di definizione di  obiettivi/risultati, che viene registrato dalla “procedura della scheda unica”.
Le rilevazioni sopra riferite sono state ricavate dal Rapporto di Gestione 1998.
 

4-  Il monitoraggio dei progetti e la verifica dei risultati

La realizzazione dei primi risultati di progetto avvia, almeno dal punto di vista logico, la necessità di attivare la funzione di controllo e di valutazione dei risultati raggiunti, ossia la chiusura del ciclo di programmazione.
Nel 1998 viene  prevalentemente utilizzato il monitoraggio procedurale o di percorso, in quanto è necessario valutare le difficoltà incontrate dai singoli progetti nella fase di attivazione e di pianificazione.
Solo a fine anno, quando l’insieme dei progetti è stato pianificato ed è in corso la realizzazione, viene sperimentata la modalità di rilevazione basata sulla individuazione dei risultati e la misura dell’avanzamento “fisico” del progetto. 
Oltre all’avvio del monitoraggio dei progetti, nuove esigenze condizionano lo sviluppo delle funzioni di controllo. Con l’assegnazione degli obiettivi da parte della Giunta ai centri di responsabilità, cresce la necessità di valutare il grado di raggiungimento degli obiettivi.
La versione 1998 della “scheda unica” si basa sulla registrazione della catena obiettivi/risultati, che permette di seguire l’obiettivo assegnato dalla Giunta alla Direzione Generale e la sua esplicitazione in risultato atteso e le assegnazioni successive ai servizi e agli uffici. Agli obiettivi sono collegate le risorse finanziarie ed organizzative necessarie alla realizzazione. La procedu- ra informatizzata permette di risalire dalla valutazione del raggiungimento dei risultati data dai responsabili alle quote di realizzazione degli obiettivi inizialmente assegnati.
Nella lettura di insieme di obiettivi/risultati in rapporto alle risorse impiegate, rimane una difficoltà che viene enunciata ma non risolta nel D.P.E.F.R..
Si tratta del disallineamento tra le strutture degli obiettivi/ risorse/ risultati, nei documenti di programmazione: Programma regionale di sviluppo, Bilancio pluriennale ed annuale, Rapporto di gestione.
Ai fini della crescita di efficienza dell’azione regionale e della responsa- bilizzazione delle strutture nel raggiungimento degli obiettivi, è necessario poter leggere il processo trasformativo (obiettivi/ risorse/ risultati) ed il con- seguente processo valutativo (risultati raggiunti/ risorse utilizzate/ obiettivi) con la medesima articolazione.
Poiché la struttura degli obiettivi del P.R.S. è non settoriale, almeno per la parte relativa ai progetti strategici, mentre la struttura della spesa, della assegnazione degli obiettivi e della valutazione dei risultati (scheda unica, rapporto di gestione) è settoriale, si individua nelle “politiche di intervento di settore” il campo di integrazione degli obiettivi delle Direzioni Generali, da raccordare alla struttura dei progetti strategici.
Le politiche settoriali di intervento hanno la medesima articolazione degli obiettivi del Seminario di Giunta.
Le esposte rilevazioni sono tratte dal Rapporto di gestione 1998.
 

5 - Sviluppo della programmazione negoziata

A seguito dell’impegno assunto nel luglio 1997 finalizzato a raggiungere una Intesa Istituzionale di Programma tra Giunta regionale della Lombardia e Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica entro la primavera-estate del 1998, è stato sviluppato un processo di ricognizione e valutazione dei progetti candidabili e delle risorse disponibili in riferimento agli ambiti territoriale, economico, culturale, socio-sanitario, infrastrutturale.
La ricognizione si è mossa all’interno di un duplice orizzonte: quello dei progetti regionali e quello della programmazione degli enti locali (Province e Comuni capoluogo). L’attività istruttoria finalizzata alla definizione dell’Intesa tra Regione e Stato ha assunto così il valore di un laboratorio in cui mettere a punto un modello operativo innovativo di raccordo tra programmazione locale e programmazione regionale. La ricognizione progettuale, realizzata tramite l’attivazione di una rete di referenti locali, ha consentito di rilevare 241 progetti che sono andati ad aggiungersi ai 251 progetti regionali.
Nelle attese della Regione l’Intesa non rappresenterà solo l’accordo tra Stato e Regione su obiettivi di intervento concertati, ma si estenderà a pattuire gli impegni attuativi, prevedendo specifici meccanismi di monitoraggio semestrale che consentiranno la rinegoziabilità e rimodulazione annuale di aspetti parziali dell’Intesa. La quale varrà fino al completamento delle opere previste dai programmi di intervento e può essere successivamente rinnovata (fonte: Rapporto di Gestione 1998).
 

6 -  Analisi finanziaria dei dati di bilancio della Regione Lombardia

A) Generalità

Il tema attiene agli equilibri della finanza regionale nel suo complesso, da intendersi non nel limitato senso di rapporto complessivo tra entrate e spese, il quale deve necessariamente esprimere una corrispondenza tra le rispettive poste, bensì in quello di correlazione tra la capacità di accertare e riscuotere le entrate e capacità di impegnare e spendere le somme disponibili, cogliendo così l’aspetto finanziario dell’attuazione delle politiche regionali. A tale scopo, gli equilibri della finanza regionale vengono valutati con gli indicatori finanziari utilizzati nelle tabelle all’uopo predisposte ed allegate alla presente esposizione.
In ordine alle entrate, si ritiene di poterle analizzare (tab. 1) utilizzando, quali indicatori, la capacità di entrata [riscossioni totali ÷ (stanziamento di competenza + stanziamento residui)]; la velocità di riscossione [riscossioni totali ÷ (stanziamento residui + accertamenti)]; la realizzazione delle entrate (accertamenti ÷ stanziamento di competenza); lo smaltimento dei residui [(riscossione residui + residui eliminati) ÷ stanziamento residui)]; l’accumu- lazione residui [(residui finali – stanziamento residui) ÷ stanziamento residui]; la consistenza residui [residui finali ÷ (accertamenti + stanziamento residui – riscossione residui eliminati); l’attendibilità delle previsioni [(stanziamento di cassa – riscossioni totali) ÷ stanziamento di cassa) e l’incidenza dei residui eliminati (residui eliminati ÷ stanziamento residui).
In ordine alle spese, si ritiene di operare una analisi utilizzando indicatori analoghi a quelli delle entrate (validi per tutte le Direzioni Generali) al fine di consentire un confronto immediato, utilizzando il “totale spese” quale parametro di riferimento generale e distinguendo le stesse secondo due tipi di classificazione:
1° - spese autonome, vincolate e delegate;
2° - spese correnti, in conto capitale ed in annualità.
La prima distinzione è apparsa rilevante per valutare il grado di autonomia delle spese e la seconda per il differente regime giuridico che comporta una rilevante differenza dei procedimenti di gestione delle stesse.
In ordine al totale delle spese (tab. n. 2), si osserva che la capacità di spesa, la velocità di cassa e la capacità di impegno sono rimaste, nel triennio, pressoché invariate. La capacità di pagamento sulle competenze è altalenante ma sempre superiore all’83%, mentre la capacità di pagamento sui residui è salita dal 27% del 1995, al 46% del 1996, al 41% del 1997 e al 63,78% del 1998.
Rimane elevato il livello delle economie sulla competenza (quasi un quarto degli stanziamenti) ed in costante calo lo smaltimento dei residui. L’inci- denza dei residui, rispetto allo stanziamento di competenza, è anch’esso altalenante (11% nel 1995, 17% nel 1996, 14% nel 1997 e 18% nel 1998). L’effettivo inutilizzo delle disponibilità di competenza e di cassa (scosta- menti di liquidità) rimane attestato intorno al 35%. Questo significa che oltre 1/3 degli stanziamenti di cassa e di quelli sulla competenza non è riuscita in concreto l’Amministrazione a corrisponderli. 

B) Raggruppamento dei dati di consuntivo:

b.1) Entrate

In ordine alle entrate, è stato possibile operare una selezione delle stesse se- 
condo alcuni raggruppamenti derivati dalla impostazione del bilancio accolta dalla stessa amministrazione regionale (tab. n. 3 - 4 – 5 – 6 – 7 e 8).

b.2) Spese

Dopo aver esposto i dati riguardanti le spese in generale (tab. n. 9 e 10), in ordine alle stesse è possibile operare una distinzione selettiva tra quelle autonome, vincolate e delegate (tab. n. 11 – 12 – 13 e 14); con la conseguen- te rilevazione della diversa efficacia delle stesse, anche fra loro raffrontate.
In termini generali, si può dire che tendenzialmente le spese vincolate (tab. n. 13) risultano meglio gestibili di quelle autonome (tab. n. 11), come emerge da alcuni indicatori: capacità di spesa, velocità di cassa, capacità di pagamento sulla competenza, scostamento di liquidità di cassa e di competenza. Al contrario, si osserva che l’indicatore concernente le economie (sulle competenze) è leggermente a favore delle spese autonome, dove minori somme sono iscritte quali economie di stanziamento.
Suddividendo le spese tra correnti (tab. n. 15) e in conto capitale (tab. n. 16 e 17) e in annualità (tab. n. 18), gli indicatori finanziari evidenziano ulteriormente che tutti gli indicatori concernenti la capacità di spesa e di pagamento sono nettamente a favore delle spese correnti. Le capacità previ- sionali, verificabili con gli scostamenti di liquidità, portano alla medesima conclusione. Rilevante è l’incidenza delle economie sullo stanziamento di competenza, che nelle spese in conto capitale è del 53,45%, mentre per le spese correnti è inferiore al 7%.

 III - LE ENTRATE REGIONALI

1 - Generalità

La Costituzione repubblicana riconosce all'art. 119 alle Regioni a statuto ordinario, quale è la Lombardia, "autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Provincie e dei Comuni".
Prosegue poi tale disposizione stabilendo che:
- "Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali";
- "Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali";
- "La Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalità stabilite con legge della Repubblica".
Dal testo della disposizione emerge chiaramente che l'autonomia finanziaria riconosciuta alle Regioni consiste nella potestà di amministrare le entrate stabilite da leggi statali e, quindi, essenzialmente trattasi di una autonomia di spesa, non di entrata, essendo attribuite alle Regioni solo le entrate determinate dal Parlamento nazionale.
Nella sua evoluzione storica, il sistema di finanziamento dell'attività di spesa regionale, quale determinato dal Parlamento nazionale, può essere distinto grosso modo in tre periodi, la conoscenza della cui concatenazione può essere utile per comprendere la vigente impostazione normativa.
Nella  prima fase è stato  adottato un criterio  misto, basato su  autofinanzia- 
mento con tributi propri, integrato con quello di finanziamento statale. Erano i tempi della  riforma tributaria degli anni settanta e la soluzione accolta intendeva riconoscere un limitato decentramento nell'ambito di uno strutturale accentramento statale del sistema fiscale.
Una seconda fase nella quale, risultato l'autofinanziamento minimo per le esigenze di spesa, sono stati creati strumenti di finanziamento delle attività regionali nell'ambito dell'amministrazione centrale.
Una terza fase, quella attuale, nella quale, in contemporanea al riconosci- mento e al conseguente decentramento a favore delle amministrazioni regio- nali di larghi settori di competenze amministrative, viene progressivamente rafforzata l'autonomia impositiva regionale e locale.
 

2 - La prima fase

Avviata la prima costituzione degli organi regionali, è stata adottata la legge 16 maggio 1970 n. 281, con la quale si è provveduto ad assicurare il finanziamento delle attività di spesa della neonata istituzione.
Questa prevedeva un sistema binario di entrate, costituito per una parte da entrate tributarie proprie in corrispondenza di specifici tributi regionali (imposta sulle concessioni statali dei beni del demanio e del patrimonio indisponibile; tassa sulle concessioni regionali; tassa di circolazione; tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche) ed in parte costituito dall'attribuzione del gettito di alcuni tributi erariali (imposte sul reddito dominicale e agrario dei terreni e sul reddito dei fabbricati); nonché dalla partecipazione al gettito di altre imposte erariali (imposta di fabbricazione e sul consumo di alcuni prodotti).
In sede attuativa e di attribuzione del relativo gettito, mentre non presentavano problemi le prime due categorie di entrate, per la terza si è resa necessaria la previsione di un "fondo comune nazionale", la cui consistenza doveva essere poi ripartita tra le varie Regioni sulla base di criteri previsti nella stessa legge.
L'art. 9 della legge n. 281/1970 aveva altresì previsto un ulteriore fondo, destinato al finanziamento dei programmi regionali di sviluppo deliberati dalle Regioni, da ripartirsi sulla base di criteri fissati dal CIPE; mentre l'art. 12 aveva poi previsto e disciplinato i contributi speciali di cui al 3° comma dell'art. 119 Cost.
Le entrate per assunzione di mutui ed obbligazioni, nonché per anticipazioni, avevano trovato la disciplina nell'art. 10.
Nella realtà il previsto sistema di finanziamento binario (autofinanziamen- to e compartecipazione) non aveva in concreto funzionato come era stato previsto, avendo il ricorso a tributi propri assicurato solo una parte minima del fabbisogno finanziario, il quale anche a causa dell'esplosione della spesa pubblica, aveva dovuto comunque essere assicurato con trasferimenti erariali. Circostanza che aveva notevolmente modificato l'impostazione propria della legge n. 281/1970.
 

3 - La seconda fase

Per le ragioni da ultimo indicate, il sistema delle entrate regionali era stato ridisegnato con la legge n. 158 del 14 giugno 1990.
La logica propria di tale provvedimento era basata sulla necessità di assi- curare e distinguere il finanziamento della spesa corrente da quello della spesa 
per investimenti.
La parte corrente trovava copertura oltre che nei tributi propri regionali, nelle quote di tributi erariali accorpati in un Fondo comune destinato ad assicurare il finanziamento delle spese necessarie ad adempiere tutte le funzioni normali, compresi i servizi di rilevanza nazionale.
Il finanziamento della spesa per investimenti veniva assicurato mediante trasferimenti statali dal "Fondo per il finanziamento dei programmi regionali di sviluppo".
Sopravvivevano altresì i Fondi per contributi speciali.
 

4 - La terza fase

Gli anni novanta esprimono sul versante delle entrate, come delle compe- tenze in genere, una tendenza al rafforzamento dell'autonomia impositiva e al decentramento fiscale, realizzato prima con la legge 28 dicembre 1995 n. 549, poi con la legge n. 662/1996 (finanziaria per il 1997) e il D.Lgs. n. 446/ 1997, infine con la legge n. 449/1997 (collegato alla legge finanziaria 1998).
Con la legge n. 549/1995, viene disposta la soppressione del Fondo comune e del Fondo per i programmi regionali di sviluppo e vengono mantenute soltanto le assegnazioni per la Sanità e per l'intervento straordinario per il Mezzogiorno.
In sostituzione dei soppressi finanziamenti, le Regioni dal 1° gennaio 1997 incassano:
a) sull'accisa per la benzina erogata all'interno del proprio territorio una quota stabilita in L. 350 e, con l'art. 17, comma 22, della legge n. 449/1997 in L. 242;
b) i proventi derivanti dall'imposta regionale sulla benzina per autotrazione;
c) per le minori entrate realizzate con il nuovo sistema ed a copertura delle stesse si provvede con un fondo perequativo. Tale fondo con decorrenza dall'1.01.1999 sarà sostituito dal Fondo di compensazione interregionale.
Il collegato alla finanziaria 1996 ha inoltre introdotto la tassa regionale per il diritto allo studio universitario e devoluto alle Regioni la quasi totalità del gettito della tassa regionale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi.
Infine, il collegato alla finanziaria per il 1997 (art. 3, commi 143 - 149, legge n. 662/1996) ha posto le basi per una riorganizzazione in senso federalista della finanza locale, realizzata poi con il D.Lgs n. 446/1997 e la legge n. 449/1997 (collegato alla finanziaria 1998), provvedimenti con i quali è stata introdotta l'IRAP, l'addizionale regionale all'IRPEF, nonché l'imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili.
In tal modo le Regioni sono state dotate di un tributo proprio, l'IRAP, nonché sono diventate destinatarie di una addizionale all'IRPEF fissata per i primi due anni di applicazione, il 1998 ed il 1999, nello 0,50 e determinabile successivamente da ciascuna Regione fra lo 0,50 e l'1 per cento.
Infine, è stato previsto un Fondo di compensazione interregionale per le Regioni che presentano una perdita di entrata.
 

5 - Valutazioni conclusive

Deve essere fatta una prima considerazione relativa al fatto che, pur avendo previsto l'art. 119 Cost. che  alle Regioni sono attribuiti tributi propri, l’attuazione data allo stesso da parte degli organi statali centrali è stata quanto meno restrittiva, se non elusiva.
Emerge chiaramente infatti che nella normativa statale non ha trovato accoglimento alcuna tipologia di tributo autonomamente rimesso alla disciplina della Regione, essendo stati riconosciuti alla discrezionalità delle rappresentanze regionali margini ristretti e limitati in ordine a fattispecie largamente già disciplinate in sede centrale.
Impostazione che permane pur in presenza di un processo di decentramento delle competenze amministrative che non sembra ancora concluso e sul quale il presente referto si occuperà nella parte dedicata alla spesa, tema che impone anche il bisogno di una verifica dei possibili equilibri finanziari derivanti dal sistema delle entrate e delle uscite.
 

6 - Quadro delle entrate della Regione per il 1998

Il delineato sistema legislativo consente di ricostruire il mosaico della tipologia di entrate come segue:

A) - Tributi propri regionali
- Tasse sulle concessioni regionali.
- Imposta sulle concessioni statali.
- TOSAP regionale (sarà abolita dall'1.01.1999).
- Addizionale regionale all'imposta di consumo sul gas metano.
- Imposta regionale sulla benzina per autotrazione.
- Tasse automobilistiche regionali.
- Tassa regionale per il diritto allo studio universitario.
- Tassa speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi.
- Addizionale regionale IRPEF.
- Imposta sulle emissioni sonore degli areromobili.
- IRAP.

B) - Contributi speciali
Vengono assegnati alle Regioni a statuto ordinario con apposite leggi, in relazione alle indicazioni del programma economico nazionale e dei programmi di sviluppo regionale.
Attualmente la disciplina di tali contributi è contenuta nel D.Lgs. 3 aprile 1993 n. 96.

C) - Contributi specifici
Trattasi di erogazioni statali il cui impiego viene sottoposto a specifici vincoli. Riguardano materie nelle quali le Regioni hanno generalmente un compito gestorio.
Il trasferimento statale quantitativamente più consistente è costituito dal contributo proveniente dal Fondo Sanitario Nazionale.

D) - Ricorso all'indebitamento
Ammissibile per provvedere a spese di investimento o per assumere partecipazioni in società finanziarie regionali, anche mediante emissione di B.O.R. (Legge n. 724/1994).
L'importo complessivo delle annualità di ammortamento per capitale e interessi dei mutui e prestiti in estinzione non può superare il 25% dell'ammontare complessivo delle entrate tributarie delle Regioni (Legge n. 181/1982). Tuttavia, per ripianare eventuali disavanzi di amministrazione  possono essere contratti mutui anche in deroga a tale disposizione.

E) - Finanziamenti della Comunità Europea

Nella finanza delle Regioni, sia ordinarie che a statuto speciale, sempre maggior rilievo hanno assunto negli ultimi anni i finanziamenti della Comunità Europea. Tra i compiti che quest'ultima si è prefissa vi è, infatti, la promozione della coesione economica e sociale: tale obiettivo, già previsto dal Trattato di Roma, è stato reso più esplicito dal Trattato di Maastricht che ha anche ridefinito modalità e criteri di intervento. In particolare, la Comunità ha proceduto ad una revisione dei fondi strutturali. Sono così denominati quegli strumenti finanziari di cui si avvalgono le Istituzioni comunitarie per promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle regioni a sviluppo ritardato, riconvertire le aree a declino industriale, lottare contro la disoccupazione strutturale, facilitare l'inserimento professionale dei giovani e accelerare la riforma del sistema agrario.
Attualmente i fondi strutturali che operano in ambito comunitario, per il rafforzamento della coesione economica, sono: il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), per l'adeguamento strutturale delle regioni in ritardo; il Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia Agricola (FEOGA), per il finan- ziamento della politica agricola comunitaria e il miglioramento delle strutture di produzione, trasformazione e vendita dei prodotti agricoli; il Fondo Sociale Europeo (FSE), per il finanziamento di azioni tese all'inserimento dei giovani nel mondo del lavoro e alla formazione professionale; il Fondo di coesione, per la protezione dell'ambiente e lo sviluppo delle infrastrutture nei Paesi il cui PIL sia inferiore al 90% della media comunitaria; il Fondo Europeo per gli Investimenti (FEI), per favorire gli investimenti delle piccole e medie imprese e lo sviluppo delle reti transeuropee.
All'azione dei fondi strutturali si affianca, poi, quella delle iniziative  comuni- 
tarie: sono azioni, promosse dalla Commissione Europea, che esulano dall'ambito operativo e che sono avviate in settori particolarmente innovativi (Interreg II per la cooperazione transfrontaliera, Urban per il risanamento dei quartieri degradati, etc.).
Non sempre gli enti beneficiari sono riusciti ad utilizzare nei tempi previsti i fondi messi a disposizione dalla Comunità. Al fine di coordinare i rapporti fra tutte le amministrazioni pubbliche interessate agli interventi comunitari, la Legge 8 agosto 1995, n. 341 ha istituito un nuovo organismo, la Cabina di regia nazionale, posta alle dipendenze funzionali del Ministero del tesoro. Essa sostituisce l'Osservatorio delle politiche regionali e assicura il coordinamento fra Ministeri, CIPE, Regioni ed enti locali per l'accesso e l'utilizzo dei finanziamenti comunitari.
La Legge n. 662/1996 ha inoltre previsto (art. 2, commi 96-110) la riprogrammazione delle risorse dei fondi comunitari relativi al triennio 1994-1996 non ancora utilizzate. Per quanto riguarda la programmazione delle risorse relative al triennio 1997-1999, i Ministeri interessati e le Regioni hanno già approvato i programmi nel giugno 1997, indicando gli interventi specifici, i soggetti attuatori e gli impegni di spesa.
 

7 -  Relazione su contenzioso tributario regionale 1998

1. I tributi della Regione Lombardia nel 1998

Nel corso del 1998 il quadro della finanza regionale si presenta in piena evoluzione. Per meglio comprendere i compiti effettivi spettanti alla Regione conviene  suddividere i  tributi  regionali  in due  gruppi  così  come riportato 
nella tabella sottostante.
 

Tributi propri

TRIBUTO
 FONTE NORMATIVA
Tasse sulle concessioni regionali
(comprese caccia e pesca) L. 16/05/70 n. 281 art. 3; 
L. 14/06/90 n. 158 art. 4; 
D.Lgvo 22/06/91 n. 230; 
D.Lgvo 23/01/92 n. 31
Tassa automobilistica regionale
Tasse autoveicoli GPL e metano
Tassa veicoli diesel L. 16/05/70 n. 281 art. 4; L. 30/11/76 n. 786; L. 21/07/84 n. 362; L. 14/06/90 n. 158 art. 5; D.Lgvo 30/12/92 n. 504 artt. 23/27; L. 28/12/95 n. 549 art. 3 c. 149-167
A.R.I.S.G.A.M. (Addizionale regionale all’imposta erariale sul consumo di gas metano) L. 14/06/90 n. 158 art. 6 c. 1b
D.Lgvo 21/12/90 n. 398 artt. 9/16
L. 662/97, art. 1 c. 153
Tassa di abilitazione all’esercizio della professione R.D. 31/08/33 n. 1592 art. 190
Tassa regionale per il diritto allo studio universitario L. 28/12/95 n. 549 art. 3 c. 20
Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti L. 28/12/95 n. 549 art. 3 c. da 24 a 41
Addizionale regionale sui canoni delle concessioni statali per l’utilizzo di acque pubbliche L. 05/01/94 n. 36 art. 18 c. 4
 
 
 

Tributi “condivisi”

TRIBUTO
 FONTE NORMATIVA
Compartecipazione accisa sulla benzina L. 28/12/95 n. 549 art. 3 c. 12
L. 27/12/97 n. 449 art. 17 c. 22
IRAP D.L. 15/12/97 n. 446
Addizionale regionale all’Irpef D.L. 15/12/97 n. 446
Contributo al servizio sanitario nazionale D.Lgs. 502/92 art. 11

In questa sede si vuol dare l’accezione di tributi propri a quelli il cui contenzioso è di spettanza regionale, mentre i “tributi condivisi” sono quelli che, pur entrando nelle casse regionali, hanno le principali procedure applicative gestite dall’amministrazione finanziaria statale.
Le Regioni acquisiranno piena sovranità sulla tassa automobilistica regionale a partire solo dal 1° gennaio 1999, ma essendo i rimborsi in carico alle stesse, seppur vincolati fino al 1998 ad un parere dei funzionari del Ministero delle Finanze, si è scelto di inserire questo tributo nella prima tabella e non nella seconda.
Diverso il caso del contributo al servizio sanitario nazionale che è un tributo condiviso, nel senso che alle Regioni, una volta abolito e sostituito dall’Irap, è rimasta la coda velenosa dei rimborsi. Il C.s.s.n. è a tutti gli effetti un’imposta sul reddito il cui gettito, transitando attraverso le tesorerie provinciali e centrale, affluisce nei bilanci regionali per finanziare la spesa sanitaria. E’ però rimasto insoluto il problema di chi debba rimborsare quei contribuenti che hanno versato in eccesso o erroneamente o, ancora oggi a Cssn abolito per tutti i cittadini italiani, chi debba rimborsare i contribuenti extracomunitari residenti in Italia. Mancando un riferimento normativo, il Ministero del Tesoro ha dato disposizioni con circolare n. 49 del 28 maggio 1994 ed in ogni caso le regioni sono tenute a rispettare il rigido vincolo di destinazione dei contributi sanitari senza possibilità di destinarli ad altri scopi, rimborsi compresi, altrimenti verrebbe violata la disposizione del comma 15 dell’art. 11 del D.Lgs. 502/92 e successive modificazioni. La Regione Lombardia ha investito della questione la corrispondente Direzione Regionale delle Entrate e il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato presso il Ministero del Tesoro. Ad ogni modo i rimborsi relativi al 1998 e agli anni pregressi del Cssn non possono essere effettuati senza il concorso attivo della Regione e dei Ministeri delle Finanze e del Tesoro.
 

2. Attività di contenzioso sull’addizionale regionale all’imposta erariale sul consumo di gas metano e sul tributo speciale per il conferimento in discarica dei rifiuti solidi.

L’attività di contenzioso per il recupero dell’evasione in materia di “addizionale regionale all’imposta erariale sul consumo di gas metano” (Legge Regionale 27 gennaio 1998 n. 1, art. 1) e sul “tributo speciale per il conferimento in discarica dei rifiuti solidi” (Legge Regionale 28 aprile 1997 n. 13) è imperniata sulla verifica da parte della Regione delle dichiarazioni annuali contenenti la liquidazione dell’imposta dovuta dai soggetti passivi, individuati: nelle Aziende erogatrici di gas metano, per l’ARISGAM; nei gestori di discariche, per il tributo speciale.
L’attività di verifica ispettiva è svolta dagli organi territoriali dell’Amministrazione Finanziaria Statale (Uffici Tecnici di Finanza), in merito all’ARISGAM, presso le Aziende erogatrici per il controllo dei contatori sigillati presso ciascun deposito fiscale (D.Lgs. n. 504/95 e successive modificazioni e integrazioni).
In merito al tributo speciale, la medesima attività ispettiva è svolta dalle Amministrazioni Provinciali ove è situato l’impianto di smaltimento dei rifiuti e dalla Guardia di Finanza (art. 7 della citata l.r. n. 13/97).
La vicinanza territoriale consente alla Regione di intervenire, tempestiva- mente e in modo mirato, sui dubbi derivanti dalla liquidazione dell’imposta emergenti dall’attività di accertamento tributario sulle dichiarazioni presentate dai contribuenti.
Gli esiti dell’attività di accertamento sulla liquidazione dichiarativa delle aziende sono oggetto di comunicazioni informali indirizzate ai contribuenti i quali si trovano nelle condizioni di chiarire la propria posizione o di utilizzare le procedure agevolative di ravvedimento per definire la posizione eventualmente debitoria. Tale attività ha quasi eliminato procedure di riscossione coattiva, anche per la fattiva collaborazione dei contribuenti.
In linea di massima le previsioni di bilancio circa l’entrata derivante dai due tributi non hanno subito nel tempo scostamenti apprezzabili; ad eccezione del 1998, per l’ARISGAM, anno di variazione delle aliquote regionali e di sensibile diminuzione dei consumi per le variazioni climatiche intervenute a seguito di una stagione invernale mite.
Per quanto riguarda il tributo speciale vi è da segnalare l’attività ispettiva condotta dall’Amministrazione Provinciale di Brescia in collaborazione con il locale Nucleo di Polizia Tributaria per il recupero di consistenti sacche di evasione. L’attività ispettiva ha infatti consentito di incrementare la quota di gettito derivante dagli impianti esistenti sul territorio provinciale di circa 2 miliardi, in virtù dell’avvenuta regolarizzazione da parte dei soggetti inadempienti i quali, nella quasi totalità, hanno aderito alle contestazioni elevate. Gli esiti di tale opera si sono consolidati negli anni d’imposta più recenti, consentendo alla Regione di mantenere inalterata la quota di gettito regionale a fronte di un tributo di scopo che tende, come in parte sta avvenendo, a ridurre la propria stessa base imponibile al fine di incentivare forme di smaltimento dei rifiuti alternative alla discarica.

3. Attività di contenzioso relativa alle tasse di concessione regionali

L’attività connessa al contenzioso relativo all’anno 1998 ha portato al recupero delle tasse di concessione regionali evase nell’anno stesso.
In linea di massima le previsioni di bilancio circa le entrate derivanti dalle tasse di concessione regionale non hanno subito scostamenti significativi, ove confrontate con le entrate relative agli anni 1996 e 1997.
Probabilmente scostamenti rilevanti si avranno con riferimento all’anno tributario 1999, a seguito dell’applicazione della Legge regionale 10 dicembre 1998 n. 34, che ha portato all’abolizione di numerose tasse di concessione regionali in accoglimento della facoltà prevista dall’art. 3, comma 143, lett. d) della Legge 23 dicembre 1996 n. 662 come attuato dall’art. 55 del D.Lgs. 15 dicembre 1997 n. 446.
Infatti per il 1998, su 75.738 contribuenti, l’evasione ha interessato 8.902 posizioni.
Di queste ultime posizioni, il 17% ha cessato la propria attività nell’anno precedente (1997), il 6% ha effettuato il pagamento nell’anno 1998, mentre il 77% ha effettuato il pagamento della tassa evasa in ritardo.
L’esame delle percentuali rivela che l’anagrafe tributaria relativa al 1998 non era stata aggiornata in tempo reale.
Il recupero delle tasse evase non ha portato a rilevanti contestazioni di sorta, a parte qualche ricorso al Presidente della Giunta Regionale della Lombardia, sollevato da contribuenti appartenenti alla categoria dei medici e dei dentisti, che hanno contestato l’applicazione della tassa sull’ambulatorio medico appellandosi alla sentenza della Corte Costituzionale n. 295/93 e ritenendo non applicabile nei loro confronti la normativa della Legge Regionale n. 5/86, peraltro ribadita costituzionalmente legittima laddove individua gli elementi differenziali tra ambulatorio e studio medico privato.
La trattazione dei ricorsi da parte dell’Ufficio Contenzioso ha prodotto come conseguenza il venir meno delle contestazioni ed il pagamento della tassa evasa da parte dei contribuenti.
Discorso a parte va fatto per la categoria dei fisioterapisti. La sentenza n. 225/99 del Tribunale Civile di Milano, Sez. VII, ha accertato la illegittimità dell’imposizione della tassa di concessione per gli anni 1995 – 1996 e 1997 e condannato la Regione Lombardia al rimborso della predetta tassa.
Contro la citata sentenza la Regione Lombardia ha proposto appello nella primavera del 1999 e, a tutt’oggi, non si è ancora a conoscenza dell’esito anche se il termine per il deposito della sentenza è stato fissato al 29/03/2000. Sulla scorta della situazione sopra esposta, sulla base di parere dell’Avvoca- tura regionale e in attesa della decisione scaturente dall’appello, l’Ufficio Contenzioso ha deciso di non trattare i fisioterapisti evasori nell’anno 1998.
Se la decisione relativa all’appello sarà nota entro il 2000 e sarà favorevole alla Regione nel senso di un accoglimento dell’appello proposto, l’Ufficio sarà nei termini per il recupero delle tasse evase dalla predetta categoria di contribuenti con riferimento all’anno tributario 1998.
L’Ufficio Contenzioso, al fine di ridurre notevolmente il contenzioso, ha molto privilegiato il rapporto con il contribuente attraverso contatti nel corso dell’anno per l’aggiornamento delle posizioni anagrafiche e per il controllo costante del pagamento delle tasse.

4. Tassa di abilitazione all’esercizio della professione

La tassa è configurabile come una concessione per la quale il tributo è richiesto “una tantum”, in coincidenza con l’iscrizione agli albi professionali. L’iscrizione all’albo può avvenire soltanto dietro presentazione di attestazione di versamento a favore della Regione; per cui non vi è stata attività di contenzioso da parte del Servizio.

5. Tassa regionale per il diritto allo studio universitario

Dal punto di vista gestionale non riveste alcun interesse per il Servizio affari tributari, in quanto gli introiti riscossi (obbligatoriamente al momento della iscrizione all’anno accademico) dalle Università vengono direttamente e integralmente riutilizzati per la concessione delle borse di studio. Non vi è perciò alcuna attività di contenzioso.

6. Addizionale regionale sui canoni delle concessioni statali per l’utilizzo delle acque pubbliche

E’ un’addizionale che viene riscossa in contemporanea con il canone erariale. La vigilanza sulla corretta corresponsione dell’addizionale è di competenza dell’Ufficio statale della Direzione regionale del territorio, che ha accumulato un notevole ritardo sull’accertamento.

7. Tassa automobilistica

Le attività di riscossione, di liquidazione, di accertamento e di contenzioso, fino all’anno d’imposta 1998, sono svolte direttamente dal Ministero delle Finanze, che si avvale dell’ACI sulla base di un’apposita convenzione. Anche per questa tassa si denuncia un grave ritardo delle attività, specie per quelle legate ai rimborsi.

 IV - LE SPESE REGIONALI

1 - Generalità

La struttura amministrativa della Repubblica, quale concepita dalla Costituzione, è basata sui principi dell’autonomia e del decentramento, accolti quali fondamentali sul piano organizzativo e su quello dell'attribuzione e dell'esercizio delle competenze amministrative.
Concetti ormai largamente acquisiti ed attuati sul piano della legislazione positiva, dai quali tuttavia occorre muovere per comprendere il sistema delle competenze regionali e, conseguentemente, quello delle spese.
L'ambito proprio dell'autonomia regionale è caratterizzato dalla peculiarità dell'attibuzione della competenza legislativa nelle materie elencate nell'art. 117 Cost. e della contemporanea attribuzione della funzione amministrativa nelle stesse.
E' previsto altresì che leggi della Repubblica possano demandare il potere di emanare norme per la loro attuazione, e che possa essere delegato dallo Stato l'esercizio di altre funzioni amministrazioni.
In sede di attuazione dell'ordinamento regionale, si è reso pertanto necessario il trasferimento delle funzioni, degli uffici e del personale statale in quanto, pur essendo le Regioni titolari di autonomia legislativa nelle materie di cui all'art. 117 Cost., tale autonomia sarebbe rimasta mera enunciazione fino a che esse non avessero potuto esercitare le funzioni amministrative attribuite dall'art. 118 Cost.
Il trasferimento di funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni è avvenuto in tre distinte fasi temporali, ciascuna corrispondente a diverse epoche storiche e concezioni politiche.