Corte Costituzionale, 6 luglio 2004, dichiara l’illegittimità costituzionale di alcune parti della legge n. 205 del 21 luglio 2000 e riduce la giurisdizione del giudice amministrativo

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 33, commi 1 e 2,
lettere b) ed e), e 34, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro
nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di
lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'
articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), come sostituito
dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di
giustizia amministrativa), promossi con ordinanze del 31 luglio 2002, dell'
11 ottobre 2002 (n. 2 ordinanze) e del 31 gennaio 2003 del Tribunale di
Roma, rispettivamente iscritte al n. 488 del registro ordinanze 2002 e ai
nn. 226, 227 e 680 del registro ordinanze 2003 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, n. 44, prima serie speciale, dell'anno 2002 e
nn. 18 e 37, prima serie speciale, dell'anno 2003.

Visto l'atto di costituzione della Casa di Cura Villa Maria Pia
s.r.l., nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;

udito nella camera di consiglio del 28 aprile 2004 il Giudice
relatore Romano Vaccarella.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 31 luglio 2002 (r.o. n. 488 del 2002) il
Tribunale di Roma, adito dalla casa di cura Villa Maria Pia s.r.l. con atto
di citazione, notificato il 10 agosto 2000, volto ad ottenere la condanna
della Azienda Usl Rm/E al pagamento di somme da questa dovute per
prestazioni di ricovero, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 33, commi 1 e 2, lettere b) ed e), del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di
organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di
giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4, della legge
15 marzo 1997, n. 59), come sostituito dall'art. 7 della legge 21 luglio
2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia amministrativa), nella
parte in cui devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
le controversie in materia di pubblici servizi «tra le amministrazioni
pubbliche e i gestori comunque denominati di pubblici servizi» e, in
particolare, le controversie «riguardanti le attività e le prestazioni di
ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell'espletamento di
pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell'ambito del servizio
sanitario nazionale», per contrasto con gli artt. 3, 24, 25, 100, 102, 103,
111 e 113 della Costituzione.

1.1.- In punto di rilevanza, osserva il rimettente che la
controversia rientra tra quelle devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo, tenuto conto che il rapporto tra le case di cura e
le minori strutture private (ambulatori, centri di diagnostica strumentale,
etc.) e la USL è sempre stato qualificato dalla giurisprudenza di
legittimità di concessione di pubblico servizio. Pertanto, abbandonato il
pregresso criterio che attribuiva al giudice amministrativo le controversie
vertenti sull'accertamento del contenuto e della validità del rapporto, con
devoluzione al giudice ordinario di quelle vertenti sul pagamento di
indennità, canoni ed altri corrispettivi, il rapporto in questione è oggi
direttamente disciplinato, quanto alla giurisdizione, dall'art. 33 del
d.lgs. n. 80 del 1998, come modificato dall'art. 7 della legge n. 205 del
2000, che rimette alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie in materia di pubblici servizi, tra le quali quelle «tra le
amministrazioni pubbliche e i gestori comunque denominati di pubblici
servizi» (comma 2, lettera b) e quelle «riguardanti le attività e le
prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell'
espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell'ambito del
Servizio sanitario nazionale» (comma 2, lettera e).

1.2.- Con riguardo alla non manifesta infondatezza del dubbio,
osserva il giudice a quo che il nuovo criterio di riparto della
giurisdizione «per blocchi di materie», introdotto dalla legge n. 205 del
2000, determina uno «smisurato ampliamento» della giurisdizione esclusiva,
in contrasto, innanzitutto, con il dettato degli artt. 103, primo comma, e
113, primo comma, Cost., posto che il riferimento alle «particolari materie
indicate dalla legge» esprimerebbe invece il carattere residuale delle
controversie devolute alla giurisdizione esclusiva, la cui peculiarità non a
caso è stata tradizionalmente riscontrata nella «sicura e necessaria
compresenza o coabitazione . di posizioni di interesse legittimo e di
diritto soggettivo legate da un inestricabile nodo gordiano»; come rendeva
manifesto il divieto per il giudice amministrativo (ex artt. 30, secondo
comma, del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 e 7, terzo comma, della legge 6
dicembre 1971, n. 1034) di conoscere, nelle materie devolute alla sua
giurisdizione esclusiva, anche dei diritti patrimoniali consequenziali. Le
richiamate norme costituzionali, inoltre, nel configurare la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo unicamente per la tutela di posizioni
soggettive nei confronti della pubblica amministrazione, non
autorizzerebbero (ciò che, invece, sembra legittimato dall'art. 33
censurato) anche la cognizione di diritti soggettivi azionati dalla medesima
pubblica amministrazione contro privati ovvero contro altre amministrazioni
pubbliche. In particolare, la legge n. 205 del 2000, segnando l'abbandono
della nozione tradizionale di «giurisdizione esclusiva» e la ridefinizione
dell'istituto secondo ambiti di intere materie, a prescindere dall'
esplicazione di poteri autoritativi della pubblica amministrazione, sarebbe
lesivo dell'art. 103, primo comma, Cost., norma che, tra la giurisdizione
ordinaria sui diritti e quella esclusiva del giudice amministrativo, traccia
un rapporto, di regola a eccezione, fondato sull'esigenza di concentrare
innanzi ad un unico giudice la cognizione tanto dei diritti che degli
interessi, e dunque, in definitiva, sulla peculiarità della controversia
concretamente individuata. Pertanto, l'attribuzione tout court al giudice
amministrativo di intere materie, come quella dei servizi pubblici, «di
generica ed incerta identificazione» costituirebbe, secondo il giudice a
quo, l'inversione della regola posta dall'art. 103 Cost, configurando il
giudice amministrativo come giudice ordinario delle controversie in cui sia
parte una pubblica amministrazione, in violazione anche dell'art. 100, primo
comma, Cost. che lo qualifica giudice «nell'amministrazione» e non «dell'
amministrazione».

Né al rimettente sembra dirimente accedere ad una ricostruzione in
astratto piuttosto che in concreto della nozione di «materia», ricercandone
la particolarità «nell'atteggiarsi dell'azione della pubblica
amministrazione in settori determinati ., qual è quello dei servizi
pubblici», in ipotesi connotati sempre dalla presenza dell'interesse
pubblico: in tal modo si finirebbe infatti ugualmente per capovolgere, e
svuotare, il criterio di residualità della giurisdizione amministrativa come
fissato nella Costituzione.

La fondatezza del dubbio viene altresì argomentata dal rimettente
sul rilievo che nel nostro ordinamento non esisterebbe alcuna possibilità di
ampliare la giurisdizione amministrativa esclusiva oltre i casi in cui il
settore individuato «sia conformato, quanto meno, da un regime giuridico
derogatorio del diritto comune», ciò che, per la vastità e l'eterogeneità
degli ambiti abbracciati, non appare configurabile per la materia dei
servizi pubblici; né sarebbe possibile rintracciare nel sistema
costituzionale una delega in bianco al legislatore ordinario per individuare
le materie di giurisdizione esclusiva. Lo scostamento dai rigorosi parametri
dell'art. 103 Cost. sembra, poi, al rimettente particolarmente visibile
laddove, come nel caso sottoposto al suo giudizio, nessun contenuto di
specialità sia dato ravvisare nella domanda del privato volta all'
accertamento, condotto secondo le regole del diritto civile, dell'obbligo
dell'Azienda USL di pagare il corrispettivo di prestazioni sanitarie
eseguite.

Riprendendo alcune indicazioni del Consiglio di Stato (sezione V,
n. 2440 del 1999) e della Cassazione (sezioni unite n. 5640 del 18 aprile
2002), il giudice a quo osserva anche come sia proprio la «costituzione del
vincolo obbligatorio» a segnare lo spartiacque tra la giurisdizione del
giudice amministrativo e quella dell'autorità giudiziaria ordinaria sul
presupposto della tendenziale uguaglianza tra le parti nella fase successiva
alla costituzione del vincolo, regolata dalle norme del diritto privato.
Conseguentemente, a suo avviso, l'assegnazione indiscriminata alla
cognizione del giudice amministrativo di diritti soggettivi, oltre alla
progressiva creazione di un diritto civile speciale, violerebbe anche l'art.
3 Cost., sotto il profilo della lesione del principio di uguaglianza - per
la creazione di una posizione di privilegio della pubblica amministrazione -
nonché del principio di ragionevolezza, venendo a creare un «inutile
doppione» del giudice ordinario e insieme a disperdere il patrimonio di
esperienze ed attitudini di questi; tanto, per giunta, in un momento storico
caratterizzato dalla regressione del momento autoritativo nel rapporto tra
apparato pubblico e società civile.

Palese sarebbe anche la violazione degli artt. 102, primo comma, e
113, primo comma, Cost. che, assecondando la tradizione giuridica italiana
(cfr. artt. 2 e 26 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, All. E, e il diritto
vivente in tema di risarcimento per lesione di interessi legittimi), fanno
del giudice ordinario il giudice dei diritti con cognizione, in via di
principio, generale e illimitata, di contro alla tendenziale residualità
della cognizione sui diritti affidata al giudice amministrativo, in un
contesto che contempla altresì la possibilità che all'autorità giudiziaria
ordinaria siano attribuiti poteri di annullamento dell'atto amministrativo
(art. 113, commi secondo e terzo, Cost.): il che genera una vera e propria
presunzione di devoluzione al giudice ordinario - la cui posizione nell'
ordinamento non a caso è circondata da particolari garanzie di indipendenza
ed autonomia (artt. 104 e 105 Cost.) - delle controversie in cui sussiste
incertezza nell'identificazione della situazione soggettiva coinvolta.

Il giudice a quo esprime, inoltre, dubbi circa la legittimità della
norma censurata in relazione all'art. 25, primo comma, Cost.: evidenzia sul
punto come una concezione del giudice naturale attenta ai valori su cui si
fonda l'ordine costituzionale delle giurisdizioni, si sia ormai affermata in
altri ordinamenti europei (così ad esempio in Francia, ove il Consiglio
costituzionale ha affermato che tra i principi fondamentali v'è quello per
cui, «ad eccezione delle materie riservate per natura all'autorità
giudiziaria, appartiene in ultima istanza alla competenza della
giurisdizione amministrativa il contenzioso relativo all'annullamento e alla
riforma degli atti amministrativi che costituiscono l'espressione dei
pubblici poteri»), mentre nel nostro ordinamento tale opzione ermeneutica
sarebbe stata avallata dalla stessa Corte costituzionale allorché questa ha,
ad esempio, affermato «la maggiore idoneità del giudice ordinario alla cura
di interessi concernenti rapporti paritari» (sentenza n. 641 del 1987) o che
«la Corte dei conti è il giudice naturale in materia di pensioni a totale
carico dello Stato» (ordinanza n. 388 del 1990). La violazione nel settore
dei pubblici servizi dell'ordine costituzionale [delle giurisdizioni], e
cioè di «quel nucleo di principi che giustificano l'"essere giudice" in uno
stato di diritto», si risolverebbe pertanto nell'istituzione di un giudice
speciale in violazione del disposto dell'art. 102, secondo comma, Cost..

Dunque, anche a non voler riconoscere l'esistenza del principio,
seppur tendenziale, di unità della giurisdizione (ma v., contra, sentenze n.
41 del 1957 e n. 48 del 1959 di questa Corte), la pluralità di giurisdizioni
riconoscibili nel nostro ordinamento non legittimerebbe la devoluzione a
giudici appartenenti a giurisdizioni diverse di «controversie identiche
ovvero non caratterizzate da una sostanziale ed intrinseca reciproca
diversità con riguardo all'oggetto e alle posizioni soggettive delle parti»,
essendo del tutto irrilevante «la circostanza che nella controversia sia
parte una pubblica amministrazione ovvero . che il suo oggetto presenti una
generica rilevanza pubblica».

Il giudice rimettente osserva, poi, come ancora più grave sia il
vulnus che la norma arreca al principio di uguaglianza (art. 3, primo comma,
Cost.), inteso come uguaglianza davanti alla giustizia e alla giurisdizione
(art. 24 Cost.), principio che troverebbe il suo logico corollario nella
regola secondo cui controversie identiche o similari devono essere giudicate
dalla medesima giurisdizione o da giurisdizioni strettamente identiche
anche nelle regole di composizione. Sarebbe pertanto evidente, nella specie,
«la disparità di trattamento tra i cittadini dinanzi alla giurisdizione,
essendo l'individuazione del giudice fatta dipendere dalla qualità
soggettiva di una parte», tanto più che nel momento storico attuale mancano
riferimenti normativi di sicura individuazione del soggetto «pubblica
amministrazione» e della materia «servizi pubblici».

Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è infine
ravvisato dal giudice a quo nella violazione degli artt. 111, settimo comma,
e 3 Cost., sotto il profilo che «il principio di uguaglianza postula l'
esigenza di uniforme interpretazione della legge, la quale invece (stante la
non ricorribilità delle sentenze dei giudici amministrativi per violazione
di legge) non avrebbe strumento alcuno per attuarsi a fronte di differenti
orientamenti . che dovessero formarsi in ordine a medesime disposizioni
codicistiche nelle non comunicanti giurisprudenze dei giudici ordinari e
amministrativi» (Cass., sezioni unite n. 72 del 30 marzo 2000), con una
sostanziale elisione della funzione di nomofilachia esercitata dalla
Cassazione, innanzitutto, ai sensi dell'art. 65 dell'ordinamento
giudiziario. Del resto, osserva il rimettente, il ruolo nomofilattico dello
stesso Consiglio di Stato non si è mai svolto al di fuori del tradizionale
ordine proprio di questa giurisdizione, caratterizzato dal generale
parametro di riferimento dell'interesse pubblico, laddove in ambito
civilistico la coscienza collettiva mal tollera ogni incidenza, sulle
paritarie posizioni in conflitto, di valutazioni inerenti proprio l'
interesse pubblico.

1.3.- É intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, il quale, con la rappresentanza dell'Avvocatura generale dello
Stato, ha eccepito in via pregiudiziale l'inammissibilità della questione
sollevata, che investirebbe non tanto la norma di legge oggetto di censura,
quanto piuttosto «un puntuale combinato disposto di norme contenuto nella
Costituzione stessa e cioè quello regolante l'intero sistema della giustizia
amministrativa come delineato dagli artt. 24, 103, 108, 111 e 113», norme
originarie della Costituzione di cui il legislatore censurato sarebbe stato
solo puntuale esecutore.

Ulteriore profilo di inammissibilità è sollevato dall'Avvocatura
per l'irrilevanza della censura relativa alla violazione degli artt. 3 e 103
Cost. sotto il profilo della attribuzione al giudice ordinario della
conoscibilità di diritti azionati nei confronti di privati dalla pubblica
amministrazione, tenuto conto che, nel giudizio a quo, la parte attrice è un
ente di diritto privato.

Nel merito, infondata sarebbe la questione laddove fa leva sul
principio di unità della giurisdizione, mai accolto - se non come «valore
fine» - nel sistema costituzionale che, anzi, avrebbe scelto di conservare
le giurisdizioni storiche, in un sistema di riparto affidato al legislatore
ordinario (sentenze n. 48 del 1959 e n. 641 del 1987 di questa Corte). Né
altrimenti sarebbe stato imposto a quest'ultimo, per via costituzionale,
alcun limite alla individuazione delle particolari materie di giurisdizione
amministrativa esclusiva sotto il profilo della necessaria compresenza di
diritti soggettivi ed interessi legittimi. Tant'è che già in passato v'è
stato un ampliamento di tale sfera giurisdizionale in assenza del richiamato
«inestricabile nodo gordiano».

Con riguardo alla pretesa irragionevolezza dell'attuale sistema di
riparto giurisdizionale, ricorda la deducente che nel sistema francese,
affine a quello italiano, è affidata al giudice amministrativo la cognizione
dell'azione pubblica tanto nel momento autoritativo che in quello
paritetico.

Improprio sarebbe inoltre il richiamo al giudice ordinario quale
«giudice naturale» dei diritti, tenuto conto che l'art. 25 Cost. àncora tale
nozione al solo giudice «precostituito per legge».

Per quanto attiene, infine, alle lamentate lesioni dei principi di
uguaglianza e di difesa, con riguardo alle asserite, minori garanzie
esistenti innanzi al giudice amministrativo, l'Avvocatura osserva come l'
argomento provi troppo, tenuto conto che la equiordinazione, sul piano della
tutela giurisdizionale e della difesa, approntata dalla Costituzione per
diritti ed interessi, indurrebbe a dubitare della legittimità della
giurisdizione esclusiva anche in materie in cui esiste l'evocato intreccio
delle differenti situazioni soggettive. Infine, - rileva l'interveniente -
neppure appare costituzionalizzato il ruolo nomofilattico pieno della Corte
di cassazione.

1.4.- Si è costituita, ma fuori termine, la casa di cura Villa
Maria Pia s.r.l. che ha aderito in toto alle argomentazioni contenute nell'
ordinanza di rimessione.

1.5.- Nella memoria successivamente depositata, l'Avvocatura dello
Stato effettua, preliminarmente, un'articolata ricostruzione dell'evoluzione
che la materia del riparto di giurisdizione ha avuto nel corso degli anni,
al fine di dimostrare come dalla Carta fondamentale del nostro Stato si
evinca con chiarezza la volontà del Costituente «di affermare la completa
parità ed originarietà dei due ordini di giurisdizione» e conseguentemente
di lasciare la concreta distribuzione degli affari tra gli stessi alle
scelte discrezionali del legislatore. Ribadisce quindi che le norme
impugnate si limitano a devolvere alla cognizione del giudice amministrativo
particolari materie caratterizzate da spiccate connotazioni pubblicistiche,
nell'ottica, non in conflitto col sistema costituzionale, del superamento
del tradizionale criterio di riparto, fondato sul tipo di posizione
soggettiva lesa (diritto soggettivo-interesse legittimo). Rileva in
proposito che gli artt. 103 e 113 della Costituzione esprimono, con il
richiamo all'interesse legittimo, nient'altro che il vincolo «relativo alla
deducibilità in giudizio di tutte le controversie incidenti su interessi
legittimi», esplicitando il principio di cui all'art. 24 della Costituzione
e rimettendo, per il resto, al legislatore ordinario l'individuazione delle
particolari «materie» di giurisdizione esclusiva, secondo un'accezione che,
considerato il tratto «polisemico» del lemma, «ben si presta a ricomprendere
alternativamente o vasti ambiti di attività amministrativa unitariamente
considerati (in senso orizzontale: ad esempio urbanistica, edilizia, etc.)
oppure un oggetto contenzioso (in senso verticale: paradigmaticamente il
risarcimento del danno) accessivo a quello di competenza generale». In alcun
modo, invece, l'art. 103 Cost. collegherebbe l'individuazione delle
particolari materie al presupposto dell'esistenza di un inestricabile
intreccio tra diritti ed interessi legittimi, quale ragione tralaticiamente
richiamata come essenziale ai fini dell'individuazione dell'area di
operatività della giurisdizione esclusiva sulla scorta di un inesatto
presupposto storico.

Ne discenderebbe, per come affermato proprio dalla Corte
costituzionale (ordinanza n. 140 del 2001), «una sorta di principio di
indifferenza o intercambiabilità della tutela fornita dai due ordini di
giurisdizioni», rafforzato dalle sempre più numerose eccezioni al divieto
per il giudice ordinario di annullare atti amministrativi e dal correlativo
ampliamento dei casi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Peraltro, ad avviso dell'Avvocatura, le norme censurate darebbero
attuazione ai principi racchiusi nell'art. 24 della Costituzione anche sotto
il profilo della eliminazione, da un lato, delle incertezze circa l'
individuazione del giudice da adire e, dall'altro, delle lungaggini connesse
alla necessità di percorrere il c.d. doppio giudizio per ottenere la piena
soddisfazione delle posizioni soggettive lese, in armonia con i modelli
istituzionali degli altri paesi membri dell'Unione europea in cui vige il
sistema della doppia giurisdizione.

Rilevato quindi che il cambiamento normativo ha avuto carattere
biunivoco con l'attribuzione al giudice ordinario delle controversie
relative al rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica
amministrazione, sottolinea la deducente come, conseguenzialmente, il
riparto si sia venuto ad assestare su un nuovo punto di equilibrio, nel
quale mentre il giudice ordinario è divenuto «il giudice naturale di una
pubblica amministrazione che gestisce tutti i rapporti di lavoro alle sue
dipendenze con i poteri e gli strumenti del privato datore, il giudice
amministrativo, per converso, [ha acquisito] la piena cognizione di rapporti
litigiosi in cui si applicano regole sostanziali esorbitanti dal diritto
privato, anche se di essi siano parti . soggetti formalmente privati ma
tenuti all'applicazione, specie in materia contrattuale, di procedure
amministrative».

Peraltro, anche qualora si ravvisasse nella locuzione «particolari
materie» un vincolo per il legislatore, questo non andrebbe individuato nel
c.d. «nodo gordiano» diritti-interessi, la cui connessione con il problema
del riparto deriverebbe da «un imprecisato ricordo storico»: in realtà, ove
un limite si volesse considerare imposto nella individuazione dei settori da
affidare alla giurisdizione esclusiva, questo non potrebbe che rinvenirsi
«nelle materie in cui si verifica un assoggettamento dei diritti all'
esercizio di un potere conformativo della pubblica amministrazione», con
conseguente piena legittimità delle scelte operate dal legislatore nelle
norme denunciate.

Infine, con riguardo alla prospettata violazione dell'art. 111 Cost.,
osserva la deducente che la Carta fondamentale costituzionalizza le
differenti competenze facenti capo alla Corte di cassazione in modo diverso
da quello che i rimettenti danno per presupposto.

Premesso che storicamente la funzione di nomofilachia della
Cassazione risponde all'esigenza di natura politica di salvaguardare il
principio della separazione tra poteri, preservando le leggi da ciò che i
positivisti francesi definivano la «ribellione dei giudici», nel complesso
delle attribuzioni della Suprema Corte individuate dall'art. 65 dell'
Ordinamento giudiziario occorrerebbe distinguere le funzioni afferenti l'
esatta osservanza della legge - la quale significa rispetto, da parte di
tutti i giudici, del limite esterno della giurisdizione - da quelle
afferenti l'uniforme interpretazione della legge (c.d. nomofilachia in senso
generico): orbene, ad avviso dell'Avvocatura, questa sarebbe dalla
Costituzione attribuita alla Cassazione solo per quanto concerne le sentenze
del giudice ordinario.

2.- Con tre distinte ordinanze, due delle quali pronunciate in data
11 ottobre 2002 (r.o. n. 226 e n. 227 del 2003) e l'altra in data 31 gennaio
2003 (r.o. n. 680 del 2003), il Tribunale di Roma ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 24, 102, 103, 111 e 113 Cost., questione di
legittimità costituzionale dell'art. 34, comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998,
nel testo sostituito dall'art. 7 della legge n. 205 del 2000, il quale
devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti
delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati, in
materia di urbanistica ed edilizia.

I giudizi nel corso dei quali le prime due ordinanze sono state
emesse avevano ad oggetto domande di risarcimento danni proposte, con atti
di citazione notificati il 20 luglio 2000, dagli eredi di Arturo Menhert nei
confronti del Comune di Roma, fondate, l'una, sulla circostanza che un fondo
del loro dante causa era stato occupato, sin dall'11 agosto 1978, dall'ente
convenuto, in vista della realizzazione di un asilo nido, poi effettivamente
completato nel 1979, senza che peraltro la procedura di esproprio venisse
mai portata a compimento e senza che venisse pagato il relativo indennizzo;
l'altra, sul fatto che lo stesso Comune, con deliberazione consiliare n.
2201 del 3, 4 e 5 maggio 1976, aveva modificato la destinazione edilizia di
alcuni terreni del medesimo dante causa, da aree edificabili ad aree per
attrezzature di servizi di quartiere e verde pubblico, in vista della
costruzione di una strada, così determinando, senza che l'opera pubblica
venisse in realtà mai realizzata, un tale deprezzamento degli immobili
compresi nella variante da indurre la Cassa di risparmio di Roma a chiedere
la restituzione di ingenti prestiti, erogati a Menhert s.r.l. e garantiti da
quei beni; richiesta che, rimasta inevasa, aveva a sua volta provocato il
fallimento della società garantita.

La terza ordinanza è intervenuta nel corso di un giudizio proposto,
con atto di citazione notificato il 26 gennaio 2001, dalla società D.M.
s.a.s. di Abrusca Clara & c. nei confronti, ancora una volta, del Comune di
Roma, al fine di ottenere il ristoro dei danni subiti in conseguenza del
mancato allaccio alla rete fognaria e della mancata "agibilità" di un locale
a destinazione negozio, di proprietà della società attrice.

2.1.- In punto di rilevanza, in tutti e tre i giudizi il giudice a
quo, evidenziato che il Comune convenuto ha opposto il difetto di
giurisdizione del giudice ordinario, osserva che, secondo le nuove
previsioni in punto di riparto di giurisdizione - che attribuiscono al
giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, le controversie
aventi ad oggetto, tra gli altri, i comportamenti della pubblica
amministrazione in materia urbanistica - l'eccezione sarebbe fondata: e
invero, alla stregua dei consolidati e condivisi orientamenti del Supremo
Collegio, la materia urbanistica non si esaurisce nell'aspetto normativo
della disciplina dell'uso del territorio, ma comprende anche il momento
gestionale.

Nelle ordinanze n. 226 e n. 227 del 2003 peraltro, emesse in
giudizi iniziati con atti di citazione notificati il 20 luglio 2000, il
rimettente precisa, richiamando le puntualizzazioni espresse dalla Corte
costituzionale nelle pronunce n. 123 e n. 340 del 2002, che nella
fattispecie la giurisdizione esclusiva si radica non già sul testo
originario dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, ma su quello sostituito
dall'art. 7 della legge n. 205 del 2000, il quale, da un lato, ha innovato
la natura giuridica della fonte, da legge materiale a legge formale (così
affrancandola dal vizio di eccesso di delega) e, dall'altro, per i giudizi
introdotti dopo il 10 luglio 1998 e pendenti al 10 agosto 2000 - date in cui
sono entrati in vigore, rispettivamente, il d.lgs. n. 80 del 1998 e la legge
n. 205 del 2000 - ha disciplinato direttamente la giurisdizione, in deroga
al principio sancito dall'art. 5 cod. proc. civ., non avendo immutato il
dettato dell'art. 45, comma 18, del d.lgs. n. 80 del 1998, che prevede, a
decorrere dal 1° luglio 1998, la devoluzione al giudice amministrativo delle
controversie di cui agli artt. 33 e 34: tale ricostruzione della successione
temporale delle norme disciplinanti le controversie devolute alla sua
cognizione, impone al decidente di ritenere rilevante nel giudizio a quo la
questione di costituzionalità dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, nel
testo risultante dalla sostituzione operata dall'art. 7 della legge n. 205
del 2000.

2.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza del dubbio di
legittimità, il rimettente, che svolge considerazioni sostanzialmente
identiche in tutti e tre i provvedimenti di rimessione, sostiene
preliminarmente che il sistema dell'estensione della giurisdizione esclusiva
per blocchi di materie, seguito dal legislatore sia nel 1998 sia nel 2000,
si discosta da quello delineato nella Carta costituzionale, oltre ad
apparire scarsamente razionale e ingiustificatamente squilibrato a favore
della pubblica amministrazione, la quale viene in effetti ad avere un
proprio giudice.

In particolare, il contrasto con gli artt. 102, primo comma, 103,
primo comma, e 113, primo comma, Cost., si radicherebbe sulla sostanziale
ricezione, nell'assetto accolto dal Costituente, del sistema di tutela
giurisdizionale del privato nei confronti della pubblica amministrazione
disciplinato dalla legislazione previgente e in particolare dalla legge n.
2248 del 1865, All. E, e dal r.d. n. 1054 del 1924: sistema che ruota tutto
intorno alla dicotomia diritto soggettivo-interesse legittimo, quali
posizioni soggettive giustiziabili, rispettivamente, davanti al giudice
ordinario e al giudice amministrativo.

Posto allora che, nel quadro istituzionale delineato dalla legge
fondamentale del nostro Stato, il giudice ordinario è giudice dei diritti e
la sua giurisdizione viene meno soltanto nei limitati casi in cui la
cognizione, in considerazione dell'intreccio, difficilmente districabile per
talune controversie, di figure giuridiche attive riconducibili all'una o all
'altra categoria, è attribuita al giudice amministrativo, il legislatore
ordinario non potrebbe discostarsi da tale modello, attribuendo determinate
materie al giudice amministrativo in considerazione della loro rilevanza
pubblicistica. E ciò tanto più che il contesto normativo di riferimento,
ancorché caratterizzato dalla progressiva estensione dell'area della
giurisdizione esclusiva - in buona parte a prescindere dalla qualificazione
giuridica della situazione vantata nei confronti della pubblica
amministrazione (così l'art. 11, comma 5, della legge n. 241 del 7 agosto
1990, sugli accordi con la pubblica amministrazione sostitutivi dei
provvedimenti; l'art. 33 della legge n. 287 del 10 ottobre 1990 e l'art. 7
del d.lgs. n. 74 del 25 gennaio 1992, come modificato dall'art. 5, comma 11,
del d.lgs. n. 67 del 25 febbraio 2000, sui provvedimenti dall'Autorità
garante della concorrenza e del mercato; l'art. 6, comma 19, della legge n.
537 del 24 dicembre 1993, come modificato dall'art. 44 della legge n. 724
del 23 dicembre 1994, sui contratti per la fornitura di beni e servizi alle
pubbliche amministrazioni; l'art. 4, comma 7, della legge n. 109 dell'11
febbraio 1994, come modificato dall'art. 9, comma 9, della legge n. 415 del
18 novembre 1998, sui provvedimenti dell'Autorità per la vigilanza sui
lavori pubblici; l'art. 2, comma 25, della legge n. 481 del 14 novembre
1995, sui provvedimenti delle Autorità per i servizi di pubblica utilità; l'
art. 1, comma 26, della legge n. 249 del 31 luglio 1997, sui provvedimenti
delle Autorità per le telecomunicazioni) - non avrebbe, a giudizio del
rimettente, affatto obliterato la fondamentale funzione del giudice
ordinario quale giudice dei diritti. Non a caso, egli ricorda, nel
disciplinare il giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative (legge
24 novembre 1981, n. 689), il legislatore si è spinto nel riconoscimento di
quella funzione, fino al punto di attribuire al giudice ordinario il potere
di intervenire direttamente sull'atto, mentre, pur nell'ambito delle varie
ipotesi di giurisdizione esclusiva relative all'impugnazione dei
provvedimenti emessi dalle Autorità indipendenti, non mancano casi in cui è
sancita la giurisdizione del giudice ordinario.

Né l'attribuzione al giudice amministrativo delle controversie in
materia di urbanistica ed edilizia, operata dall'art. 7 della legge n. 205
del 2000, estesa a tutti gli atti, i provvedimenti e i comportamenti non
solo delle pubbliche amministrazioni, ma anche "dei soggetti alle stesse
equiparati", a prescindere dalla compresenza di situazioni di diritto
soggettivo e di interesse legittimo, potrebbe ritenersi legittimata dalla
previsione di cui all'art. 103, primo comma, Cost., posto che la lettera di
tale norma evidenzia, semmai, che il legislatore costituzionale si è mosso
nell'ottica del carattere eccezionale della riserva al giudice
amministrativo di aree di giurisdizione esclusiva.

Se dunque - argomenta il rimettente - il sistema di riferimento
risulta strutturato sulla netta distinzione tra diritti e interessi
legittimi, sulla "particolarità" delle materie nelle quali far operare la
giurisdizione esclusiva e sulla individuabilità delle stesse attraverso l'
inscindibile coesistenza di diritti e interessi, forte è il dubbio della
legittimità di una norma di legge ordinaria che da tale assetto palesemente
si discosti.

Tale convincimento, ad avviso del giudice a quo, sarebbe
convalidato dall'avvenuta presentazione, in data 28 novembre 2000, della
proposta di legge costituzionale Atto Camera 7465 della XIII Legislatura, in
cui, disegnata l'area di giurisdizione del giudice amministrativo con
riferimento alle "controversie con la pubblica amministrazione nelle materie
indicate dalla legge", venivano allo stesso esplicitamente riservate in ogni
caso quelle "riguardanti l'esercizio di pubblici poteri": modifica della
Costituzione espressamente giustificata nella relazione illustrativa anche
col richiamo all'entrata in vigore della legge n. 205 del 2000, la quale
avrebbe espresso "una decisa volontà del Parlamento nel senso indicato".

Quanto poi al contrasto con gli artt. 102, secondo comma, e 3,
primo comma, Cost., osserva il rimettente che, se la ratio giustificatrice
dell'istituto della giurisdizione esclusiva è stata per tradizione
individuata nella peculiarità delle controversie nelle quali sia parte la
pubblica amministrazione, stante la rilevanza pubblicistica degli interessi
in gioco e la necessità di fare applicazione di una normativa speciale, di
natura amministrativa, derogatoria rispetto al diritto comune - rilievo da
taluno correlato alla tesi dell'esistenza di un principio costituzionale di
pluralità delle giurisdizioni -, sarebbe palese la sua assenza con riguardo
a quelle fattispecie in cui venga lamentata la lesione di un diritto
soggettivo, perché la pubblica amministrazione ha leso posizioni attive di
altri soggetti, agendo iure privatorum o ponendo in essere un'attività
illecita: qui occorrerà invero fare applicazione di nozioni quali danno
ingiusto, nesso di causalità e colpevolezza, tipiche del diritto civile. In
tale contesto normativo la norma impugnata, contraddicendo al principio per
cui il giudice amministrativo è organo di tutela della giustizia nell'
amministrazione e non già giudice dell'amministrazione, ingenera il sospetto
di violazione del divieto di istituire giudici speciali (art. 102, secondo
comma, Cost.), dubbio vieppiù avvalorato dalla considerazione dei meccanismi
di copertura di un quarto dei posti di consigliere di Stato (art. 19, numero
2, della legge 27 aprile 1982, n. 186), di nomina del presidente del
Consiglio di Stato (art. 22, primo comma, della legge cit.) e di
conferimento dell'incarico di segretario generale (art. 4, comma 3); nonché
dalla considerazione delle funzioni di "alta sorveglianza" e di iniziativa
in punto di promozione dei procedimenti disciplinari, attribuite al
Presidente del Consiglio dei ministri su tutti i magistrati amministrativi
(artt. 31, primo comma, e 33, primo comma) e della possibilità, per gli
stessi, di accedere allo svolgimento di funzioni giuridico-amministrative
presso le amministrazioni dello Stato (art. 13, secondo comma, numero 8, e
art. 29, terzo comma).

Sostiene anche il rimettente che devolvere una controversia a un
giudice speciale in funzione, soltanto, della natura pubblica di una delle
parti o della pretesa rilevanza pubblicistica degli interessi in contesa,
desunta dall'esercizio di funzioni amministrative, anche da parte di un
soggetto privato, sarebbe scelta foriera di una non giustificata disparità
di trattamento tra i soggetti dell'ordinamento, posto che essa recherebbe in
sé il rischio dell'affermazione di un diritto speciale della pubblica
amministrazione, conformato su valutazioni incompatibili con la natura
privatistica del rapporto controverso e su una posizione di ingiustificato
privilegio attribuita ad una delle parti, la pubblica amministrazione, alla
quale invece la Costituzione non riconosce alcun privilegio o statuto
particolare, specie ove non agisca iure imperii o si rapporti ai privati su
un piano di parità.

Il sospetto di lesione degli artt. 111, settimo e ottavo comma, e
24, primo comma, e, sotto nuovo profilo, ancora una volta, dell'art. 3 della
Costituzione viene radicato sul fatto che il legislatore del 2000,
istituendo un giudice amministrativo munito di giurisdizione esclusiva in
materie e con strumenti processuali pressoché coincidenti con le materie e
con gli strumenti processuali da sempre appartenenti al giudice ordinario,
si sarebbe mosso in palese controtendenza con le ragioni della scelta che
guidarono il Costituente il quale, mantenendo in vita alcune delle
giurisdizioni speciali preesistenti, operò in vista della conservazione del
patrimonio di conoscenze da questi acquisite. L'irragionevolezza dell'
opzione normativa, e la conseguente violazione dell'art. 3 della
Costituzione, risulterebbe vieppiù evidente in un contesto storico segnato -
come si evince dall'art. 11 della legge n. 241 del 1990 e dalla notissima
Cass. sezioni unite n. 500 del 1999 - dalla sempre più incisiva
affrancazione dei rapporti fra cittadino e pubblica amministrazione dal
modello c.d. autoritativo, e dalla loro evoluzione verso un modello c.d.
negoziale, centrato sull'accordo delle parti e sul loro fondamentale dovere
di comportarsi secondo buona fede.

Infine l'attribuzione della cognizione di controversie
sostanzialmente identiche, da decidere, per giunta, facendo uso di poteri
processuali in larga misura coincidenti, a due plessi giurisdizionali
distinti, unicamente in ragione della natura soggettiva di una delle parti
in causa, comporterebbe un sostanziale svuotamento anche del fondamentale
diritto di difesa, sancito dall'art. 24, primo comma, della Costituzione,
sotto il profilo che, limitando l'art. 111, ottavo comma, della
Costituzione, la ricorribilità per Cassazione delle decisioni del Consiglio
di Stato ai "soli motivi inerenti alla giurisdizione", non vi sarebbe alcuna
possibilità di composizione dei contrasti giurisprudenziali fra giudici
ordinari e giudici amministrativi.

2.3.- In tutti e tre i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, il
quale ha dedotto l'inammissibilità e l'infondatezza della questione
proposta, richiamando le argomentazioni (sub 1.3.) svolte nel giudizio
relativo alla ordinanza n. 488 del 2002.

2.4.- Il 6 ottobre 2003, nei giudizi di cui alle ordinanze n. 226 e
n. 227 del 2003, e il 26 novembre 2003, nel giudizio di cui all'ordinanza n.
680 del 2003, l'Avvocatura ha poi depositato memorie di contenuto pressoché
identico a quello della memoria depositata nel giudizio n. 488 del 2002 (v.
retro, sub 1.5.)

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale di Roma solleva questione di legittimità
costituzionale, con r.o. n. 488 del 2002, dell'art. 33, comma 1 e comma 2,
lettere b) ed e) e, con r.o. n. 226, n. 227 e n. 680 del 2003, dell'art. 34,
comma 1, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come sostituiti dall'art. 7 della
legge 21 luglio 2000, n. 205; in tutte le ordinanze di rimessione si
assumono violati gli artt. 3, 24, 102, 103, 111 e 113 della Costituzione,
mentre la prima ordinanza dubita, altresì, della violazione degli artt. 25 e
100 della Costituzione.

I giudizi - in ciascuno dei quali è adeguatamente motivata la
rilevanza della questione - devono essere riuniti in quanto, sia pure in
relazione a due norme diverse (artt. 33 e 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, come
modificati dall'art. 7 della legge n. 205 del 2000), in tutti viene
sostanzialmente posta la (medesima) questione dei limiti che il legislatore
ordinario deve rispettare nel disciplinare, ampliandola, la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo.

2.- Le questioni sono fondate nei limiti di seguito precisati.

2.1.- I giudici rimettenti lamentano che la legge n. 205 del 2000,
portando a compimento un disegno di politica legislativa volto, a partire
dal 1990, ad estendere l'area della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, abbia sostituito al criterio di riparto della giurisdizione
fissato in Costituzione, e costituito dalla dicotomia diritti
soggettivi-interessi legittimi, il diverso criterio dei "blocchi di materie"
: in tal modo sarebbe stato alterato non soltanto il rapporto tra
giurisdizione del giudice ordinario e del giudice amministrativo - rapporto
che, pur non essendo stato realizzato il principio dell'unicità della
giurisdizione, dovrebbe pur sempre essere di regola ad eccezione quanto alla
cognizione su diritti soggettivi - ma anche il rapporto, all'interno della
giurisdizione del giudice amministrativo, tra giurisdizione (generale) di
legittimità e giurisdizione (speciale, se non eccezionale) esclusiva.

La violazione degli artt. 102 e 103 Cost. (e dell'art. 100 -
aggiunge l'ordinanza n. 488 del 2002 - con la trasformazione del Consiglio
di Stato da giudice "nell'amministrazione" in giudice "dell'
amministrazione") non si sarebbe realizzata con i pur massicci interventi
legislativi degli anni '90, in quanto le nuove ipotesi di giurisdizione
esclusiva concernevano pur sempre «talune specifiche controversie»
caratterizzate «dall'intreccio di posizioni giuridiche riconducibili tanto
al diritto soggettivo quanto all'interesse legittimo»: è con il d.lgs. n. 80
del 1998, specie come trasfuso nell'art. 7 della legge n. 205 del 2000, che
il legislatore ha abbandonato il criterio dello «inestricabile nodo
gordiano» ravvisabile in specifiche controversie correlate all'interesse
generale per accogliere quello dei «blocchi di materie», nelle quali «la
commistione di diritti soggettivi ed interessi legittimi non si debba
ricercare nelle varie tipologie delle singole controversie ma nell'
atteggiarsi dell'azione della pubblica amministrazione in settori
determinati, anche se molto estesi, connotati da una significativa presenza
dell'interesse pubblico».

La Costituzione, attribuendo al giudice ordinario «il ruolo di
giudice naturale dei diritti soggettivi tra privati e pubblica
amministrazione», avrebbe recepito e fatto propri i principi ispiratori
della legge n. 2248 del 1865, All. E, così conferendo alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo un carattere residuale, che può
giustificare «eccezioni ma non stravolgimenti» rispetto alla «tendenziale
generalità ed illimitatezza delle attribuzioni del giudice ordinario».

Anche a voler prescindere dall'irragionevolezza della scelta
legislativa di esaltare il ruolo del giudice amministrativo nel momento in
cui al c.d. modello autoritativo dei rapporti cittadino-pubblica
amministrazione viene sempre più sostituito il c.d. modello negoziale, tale
scelta - unita al conferimento al giudice amministrativo di «pienezza di
poteri decisori» e quindi anche risarcitori, perfino «al di fuori della
giurisdizione esclusiva e nell'ambito della sua giurisdizione generale di
legittimità» - farebbe sì che «il giudice amministrativo sia ormai
proiettato in una dimensione civilistica che fino a ieri costituiva
territorio esclusivo del giudice ordinario», per giunta senza sottostare al
controllo nomofilattico, che costituisce anche garanzia di parità di
trattamento, della Corte di cassazione.

2.2.- Del tutto correttamente i rimettenti osservano che la Carta
costituzionale ha recepito - non senza conservare traccia nell'art. 102,
primo comma, dell'orientamento favorevole all'unicità della giurisdizione -
il nucleo dei principi in materia di giustizia amministrativa quali
evolutisi a partire dalla legge abolitrice del contenzioso amministrativo
del 1865: ed i lavori della Costituente documentano come «l'indispensabile
riassorbimento nella Costituzione dei principi fondamentali della legge 20
marzo 1865» conducesse, da un lato, alla proposta di Calamandrei per cui «l'
esercizio del potere giudiziario in materia civile, penale e amministrativa
appartiene esclusivamente ai giudici ordinari» (art. 12, discusso dalla
seconda Sottocommissione il 17 dicembre 1946) e, dall'altro lato, al testo
(proposto dagli on.li Conti, Bettiol, Perassi, Fabbri e Vito Reale)
approvato dall'Assemblea costituente nella seduta pomeridiana del 21
novembre 1947, corrispondente agli attuali artt. 102 e 103 Cost.; e
conducesse, inoltre, alla esclusione della soggezione delle decisioni del
Consiglio di Stato e della Corte dei conti al controllo di legittimità della
Corte di cassazione, limitandolo al solo «eccesso di potere giudiziario»,
coerentemente alla «unità non organica, ma funzionale di giurisdizione, che
non esclude, anzi implica, una divisione dei vari ordini di giudici in
sistemi diversi, in sistemi autonomi, ognuno dei quali fa parte a sé» (così
Mortati, seduta pomeridiana del 27 novembre 1947).

In realtà, come la dottrina ha da tempo chiarito, la legge n. 2248
del 1865, All. E, nel momento stesso in cui assicurava tutela al cittadino
davanti al giudice ordinario per «tutte le materie nelle quali si faccia
questione di un diritto civile o politico, comunque vi possa essere
interessata la pubblica amministrazione» (art. 2), sanciva in ogni altro
caso (per «gli affari non compresi nell'articolo precedente») la totale
sottrazione a qualsiasi controllo giurisdizionale della sfera della c.d.
amministrazione pura (art. 3): in tal modo - anche grazie all'ampiezza con
la quale questa zona "franca" dell'amministrazione fu intesa dalla
giurisprudenza, in ciò incoraggiata dall'allora giudice dei conflitti, il
Consiglio di Stato, e dal successivo giudice ex legge 31 marzo 1877 n. 3761,
le sezioni unite della Cassazione romana - la legge del 1865 creava le
premesse della legislazione successiva volta a colmare il sempre più grave
vuoto di tutela giurisdizionale da essa lasciato con il puro e semplice
ignorare tale esigenza negli «affari non compresi» nell'art. 2.

La relazione Crispi al disegno di legge, divenuto la legge
(istitutiva della IV Sezione) 31 marzo 1889, n. 5992, chiarisce infatti che
«la legge 20 marzo 1865, All. E, proclamò l'unità della giurisdizione, ma
nulla avendo sostituito al contenzioso amministrativo che abolì, rimase
abbandonata alla potestà amministrativa l'immensa somma di interessi onde lo
Stato è depositario»; e pur se soltanto la legge 7 marzo 1907, n. 62,
istitutiva della V Sezione, definì "giurisdizionale" questa e la IV Sezione,
riconoscendo alle loro decisioni l'efficacia del giudicato, la funzione
giurisdizionale dell'organo, che sarebbe stato chiamato a colmare il vuoto
di tutela da essa lasciato, era già insita nella legge abolitrice del
contenzioso amministrativo.

E' evidente, quindi, l'ambivalenza del richiamo - operato così da
Calamandrei come dai suoi oppositori nell'Assemblea costituente - all'
«indispensabile riassorbimento nella Costituzione dei principi fondamentali
della legge 20 marzo 1865, All. E»: richiamo, che potrebbe dirsi "statico",
da parte di chi voleva colmare, nel 1947, con il giudice ordinario
(eventualmente attraverso sue sezioni specializzate), il vuoto di tutela
lasciato nel 1865 ed "abusivamente" (rispetto ai principi proclamati nell'
art. 2) poi riempito da un Consiglio di Stato che aveva, ormai, «esaurito
storicamente» il suo compito (Calamandrei, II Sottocommissione, seduta
pomeridiana del 9 gennaio 1947); richiamo, che potrebbe dirsi "dinamico", da
parte di chi sottolineava che «il Consiglio di Stato non ha mai tolto nulla
al giudice ordinario» (così Bozzi, ivi) in quanto la giurisdizione
amministrativa è sorta «non come usurpazione al giudice ordinario di
particolari attribuzioni, ma come conquista di una tutela giurisdizionale da
parte del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione; quindi non
si tratta di ristabilire la tutela giudiziaria ordinaria del cittadino che
sia stata usurpata da questa giurisdizione amministrativa, ma di
riconsacrare la perfetta tradizione di una conquista particolare di tutela
da parte del cittadino» (Leone, Assemblea, seduta pomeridiana del 21
novembre 1947).

Sembra allora chiaro che il Costituente, accogliendo quest'ultima
impostazione, ha riconosciuto al giudice amministrativo piena dignità di
giudice ordinario per la tutela, nei confronti della pubblica
amministrazione, delle situazioni soggettive non contemplate dal (modo in
cui era stato inteso) l'art. 2 della legge del 1865; così come di questa
legge ha, con quello che sarebbe diventato l'art. 113 Cost., recepito il
principio - «e fu per questo ritenuta una conquista liberale di grande
importanza» - «per il quale, quando un diritto civile o politico viene leso
da un atto della pubblica amministrazione, questo diritto si può far valere
di fronte all'Autorità giudiziaria ordinaria, in modo che la pubblica
amministrazione davanti ai giudici ordinari viene a trovarsi, in questi
casi, come un qualsiasi litigante privato soggetto alla giurisdizione .
principio fondamentale che è stato completato poi con l'istituzione delle
sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato . dell'unicità della
giurisdizione nei confronti della pubblica amministrazione» (Calamandrei,
Assemblea, seduta pomeridiana del 27 novembre 1947).

2.3.- Se, relativamente alla conservazione della giurisdizione
generale di legittimità del giudice amministrativo, l'esame dei lavori dell'
Assemblea costituente offre il quadro che si è tratteggiato, da essi non
emergono particolari elementi di chiarificazione relativamente alla
previsione, nel testo dell'art. 103 Cost., della giurisdizione esclusiva:
previsione che compare quasi come accessoria rispetto a quella generale di
legittimità, per «la inscindibilità delle questioni di interesse legittimo e
di diritto soggettivo, e per la prevalenza delle prime», le quali impongono
di «aggiungere la competenza del Consiglio di Stato per i diritti
soggettivi, nelle materie particolari specificamente indicate dalla legge»
(Ruini, Assemblea, seduta pomeridiana del 21 novembre 1947).

3.- L'ambivalenza stessa della premessa, si è rilevato, esclude in
radice che possa sostenersi che la Costituzione abbia definitivamente ed
immutabilmente cristallizzato la situazione esistente nel 1948 circa il
riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, ma
deve anche escludersi che dalla Costituzione non si desumano i confini entro
i quali il legislatore ordinario, esercitando il potere discrezionale suo
proprio (più volte riconosciutogli da questa Corte), deve contenere i suoi
interventi volti a ridistribuire le funzioni giurisdizionali tra i due
ordini di giudici: a ciò non ostando la circostanza che, per la prima volta
in un testo normativo, è nella Costituzione che compare, e ripetutamente, la
locuzione "interessi legittimi".

Si è detto della chiara opzione del Costituente in favore del
riconoscimento al giudice amministrativo della piena dignità di giudice:
riconoscimento per il quale milita, oltre e più che l'apprezzamento, più
volte espresso nell'Assemblea costituente, per l'indipendenza con la quale
il Consiglio di Stato aveva operato durante il regime fascista, la
circostanza che l'art. 24 Cost. assicura agli interessi legittimi - la cui
tutela l'art. 103 riserva al giudice amministrativo - le medesime garanzie
assicurate ai diritti soggettivi quanto alla possibilità di farli valere
davanti al giudice ed alla effettività della tutela che questi deve loro
accordare.

Si è anche sostenuto che, in presenza di tale opzione, il principio
dell'unicità della giurisdizione - espresso dall'art. 102, con riguardo al
giudice, e riflesso nell'art. 113, con riguardo alle forme di tutela
garantite al cittadino - sta a significare che in nessun caso il legislatore
ordinario può far sì che la pubblica amministrazione sia, in quanto tale,
assoggettata ad una particolare giurisdizione, ovvero sottratta alla
giurisdizione alla quale soggiace «qualsiasi litigante privato»: la
specialità di un giudice può fondarsi esclusivamente sul fatto che questo
sia chiamato ad assicurare la giustizia "nell'amministrazione", e non mai
sul mero fatto che parte in causa sia la pubblica amministrazione.

3.1.- Alla luce di tali principi occorre valutare se la disciplina
introdotta, in punto di giurisdizione esclusiva, dalla legge n. 205 del 2000
è tale da confliggere con essi; ciò che equivale a chiedersi se quei
principi conformino la giurisdizione esclusiva, ritenuta ammissibile dalla
Costituzione, in modo incompatibile con la disciplina dettata dalla legge de
qua.

Si è rilevato (sub 2.1.) che i rimettenti ricordano diffusamente
come la giurisdizione esclusiva - fino al 1990 confinata nei ristretti
limiti segnati dagli artt. 29 del t.u. n. 1054 del 1924 e 5, comma 1, della
legge n. 1034 del 1971 (ma adde gli artt. 11 della legge n. 1185 del 1967;
32 della legge n. 426 del 1971; 16 della legge n. 10 del 1977; 6 della legge
n. 440 del 1978; 35 della legge n. 47 del 1985; 11 della legge n. 210 del
1985) - sia stata notevolmente estesa a partire da tale anno contemplando l'
impugnazione degli atti delle c.d. autorità amministrative indipendenti
(artt. 33 della legge n. 287 del 1990; 7 del d.lgs. n. 74 del 1992; 10 della
legge n. 109 del 1994; 2 della legge n. 481 del 1995; 1 della legge n. 249
del 1997) nonché quella degli accordi tra privati e pubblica amministrazione
(artt. 11 e 15 della legge n. 241 del 1990; legge n. 537 del 1993); ma tale
estensione non appare loro confliggente con alcun parametro costituzionale
in quanto, osservano, pur sempre limitata a specifiche controversie
connotate non già da una generica rilevanza pubblicistica, bensì dall'
intreccio di situazioni soggettive qualificabili come interessi legittimi e
come diritti soggettivi.

La giurisdizione esclusiva introdotta, viceversa, dalla legge n.
205 del 2000 sarebbe qualitativamente diversa e, come tale, incompatibile
con il dettato costituzionale.

3.2.- Le censure che si sono sinteticamente riferite (sub 2.1.)
colgono nel segno nella parte in cui denunciano l'adozione, da parte del
legislatore ordinario del 1998-2000, di un'idea di giurisdizione esclusiva
ancorata alla pura e semplice presenza, in un certo settore dell'
ordinamento, di un rilevante pubblico interesse; un'idea - come osservano i
rimettenti - che presuppone l'approvazione (mai avvenuta) di quel progetto
di riforma (Atto Camera 7465 XIII Legislatura) dell'art. 103 Cost. secondo
il quale «la giurisdizione amministrativa ha ad oggetto le controversie con
la pubblica amministrazione nelle materie indicate dalla legge».

E' evidente, viceversa, che il vigente art. 103, primo comma, Cost.
non ha conferito al legislatore ordinario una assoluta ed incondizionata
discrezionalità nell'attribuzione al giudice amministrativo di materie
devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha conferito il potere di
indicare "particolari materie" nelle quali "la tutela nei confronti della
pubblica amministrazione" investe "anche" diritti soggettivi: un potere,
quindi, del quale può dirsi, al negativo, che non è né assoluto né
incondizionato, e del quale, in positivo, va detto che deve considerare la
natura delle situazioni soggettive coinvolte, e non fondarsi esclusivamente
sul dato, oggettivo, delle materie.

Tale necessario collegamento delle "materie" assoggettabili alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la natura delle
situazioni soggettive - e cioè con il parametro adottato dal Costituente
come ordinario discrimine tra le giurisdizioni ordinaria ed amministrativa -
è espresso dall'art. 103 laddove statuisce che quelle materie devono essere
"particolari" rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di
legittimità: e cioè devono partecipare della loro medesima natura, che è
contrassegnata della circostanza che la pubblica amministrazione agisce come
autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino davanti
al giudice amministrativo.

Il legislatore ordinario ben può ampliare l'area della
giurisdizione esclusiva purché lo faccia con riguardo a materie (in tal
senso, particolari) che, in assenza di tale previsione, contemplerebbero pur
sempre, in quanto vi opera la pubblica amministrazione-autorità, la
giurisdizione generale di legittimità: con il che, da un lato, è escluso che
la mera partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio sia
sufficiente perché si radichi la giurisdizione del giudice amministrativo
(il quale davvero assumerebbe le sembianze di giudice "della" pubblica
amministrazione: con violazione degli artt. 25 e 102, secondo comma, Cost.)
e, dall'altro lato, è escluso che sia sufficiente il generico coinvolgimento
di un pubblico interesse nella controversia perché questa possa essere
devoluta al giudice amministrativo.

3.3.- E' appena il caso di rilevare che, ove il legislatore
ordinario si attenga ai criteri appena enunciati, si risolve in radice anche
il problema che i rimettenti pongono con riguardo all'art. 111, settimo
comma, Cost.: è sufficiente osservare, infatti, che è la stessa Carta
costituzionale a prevedere che siano sottratte al vaglio di legittimità
della Corte di cassazione le pronunce che investono i diritti soggettivi nei
confronti dei quali, nel rispetto della "particolarità" della materia nel
senso sopra (3.2) chiarito, il legislatore ordinario prevede la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

3.4.- Alla luce di tali criteri - desumibili dalla lettera delle
norme nelle quali si è incarnata, nella Costituzione, la storia della
giustizia amministrativa in Italia - la disciplina dettata dall'art. 7 della
legge n. 205 del 2000, nella parte in cui sostituisce gli artt. 33 e 34 del
d.lgs. n. 80 del 1998, non è conforme a Costituzione.

3.4.1.- Va premesso che la dichiarazione di incostituzionalità non
investe in alcun modo - nonostante i rimettenti ne adducano il disposto a
sostegno delle loro censure - l'art. 7 della legge n. 205 del 2000, nella
parte in cui (lettera c) sostituisce l'art. 35 del d.lgs. n. 80 del 1998: il
potere riconosciuto al giudice amministrativo di disporre, anche attraverso
la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto non
costituisce sotto alcun profilo una nuova "materia" attribuita alla sua
giurisdizione, bensì uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello
classico demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia
al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione.

L'attribuzione di tale potere non soltanto appare conforme alla
piena dignità di giudice riconosciuta dalla Costituzione al Consiglio di
Stato (sub 3), ma anche, e soprattutto, essa affonda le sue radici nella
previsione dell'art. 24 Cost., il quale, garantendo alle situazioni
soggettive devolute alla giurisdizione amministrativa piena ed effettiva
tutela, implica che il giudice sia munito di adeguati poteri; e certamente
il superamento della regola (avvenuto, peraltro, sovente in via pretoria
nelle ipotesi olim di giurisdizione esclusiva), che imponeva, ottenuta
tutela davanti al giudice amministrativo, di adire il giudice ordinario, con
i relativi gradi di giudizio, per vedersi riconosciuti i diritti
patrimoniali consequenziali e l'eventuale risarcimento del danno (regola
alla quale era ispirato anche l'art. 13 della legge 19 febbraio 1992, n.
142, che pure era di derivazione comunitaria), costituisce null'altro che
attuazione del precetto di cui all'art. 24 Cost..

3.4.2.- La formulazione dell'art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998,
quale recata dall'art. 7, comma 1, lettera a), della legge n. 205 del 2000,
confligge con i criteri, quali si sono individuati sub 3.2. ai quali deve
ispirarsi la legge ordinaria quando voglia riservare una "particolare
materia" alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Ed infatti, non soltanto (e non tanto) il riferimento ad una
materia (i pubblici servizi) dai confini non compiutamente delimitati (se
non in relazione all'ipotesi di concessione prevista fin dall'art. 5 della
legge n. 1034 del 1971), quanto, e soprattutto, quello a "tutte le
controversie" ricadenti in tale settore rende evidente che la "materia" così
individuata prescinde del tutto dalla natura delle situazioni soggettive in
essa coinvolte: sicché, inammissibilmente, la giurisdizione esclusiva si
radica sul dato, puramente oggettivo, del normale coinvolgimento in tali
controversie di quel generico pubblico interesse che è naturaliter presente
nel settore dei pubblici servizi. Ma, in tal modo, viene a mancare il
necessario rapporto di species a genus che l'art. 103 Cost. esige allorché
contempla, come "particolari", rispetto a quelle nelle quali la pubblica
amministrazione agisce quale autorità, le materie devolvibili alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Tale conclusione è avvalorata dalla circostanza che il comma 2
della norma individua esemplificativamente ("in particolare") controversie,
quale quella incardinata davanti al giudice a quo, nelle quali può essere
del tutto assente ogni profilo riconducibile alla pubblica
amministrazione-autorità: e certamente le ipotesi specificamente censurate
(lettere b ed e) sono tali da non resistere al vaglio di costituzionalità in
quanto non soltanto (come le altre contemplate dal comma 2) travolte dalla
censura che investe la previsione di "tutte le controversie in materia di
pubblici servizi", ma anche perché, ex se, integrano ipotesi nelle quali
tali controversie non vedono, normalmente, coinvolta la pubblica
amministrazione-autorità.

La materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo se in essa la pubblica amministrazione
agisce esercitando il suo potere autoritativo ovvero, attesa la facoltà,
riconosciutale dalla legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione
del potere autoritativo, se si vale di tale facoltà (la quale, tuttavia,
presuppone l'esistenza del potere autoritativo: art. 11 della legge n. 241
del 1990): sicché, conclusivamente, va dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 33, comma 1, nella parte in cui prevede che sono
devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «tutte le
controversie in materia di pubblici servizi» anziché le controversie in
materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi,
escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi (così
come era previsto fin dall'art. 5 della legge n. 1034 del 1971), ovvero
relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal
gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo
disciplinato dalla legge n. 241 del 7 agosto 1990, ovvero ancora relative
all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei
confronti del gestore (così come era previsto dall'art. 33, comma 2, lettere
c e d).

Va altresì dichiarata l'illegittimità costituzionale del comma 2
della norma in esame.

3.4.3.- Analoghi rilievi investono la nuova formulazione dell'art.
34 del d.lgs. n. 80 del 1998, quale recata dall'art. 7, comma 1, lettera b),
della legge n. 205 del 2000: formulazione che si pone in contrasto con la
Costituzione nella parte in cui, comprendendo nella giurisdizione
esclusiva - oltre "gli atti e i provvedimenti" attraverso i quali le
pubbliche amministrazioni (direttamente ovvero attraverso "soggetti alle
stesse equiparati") svolgono le loro funzioni pubblicistiche in materia
urbanistica ed edilizia - anche "i comportamenti", la estende a controversie
nelle quali la pubblica amministrazione non esercita - nemmeno mediatamente,
e cioè avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente
privatistici - alcun pubblico potere.

Poiché, mutatis mutandis, a tale previsione dell'art. 34, comma 1,
del d.lgs. n. 80 del 1998 si attagliano le medesime considerazioni che si
sono esposte (sub 3.4.2.) a proposito dell'art. 33, comma 1, deve
dichiararsi l'illegittimità costituzionale dell'art. 34, comma 1, del d.lgs.
n. 80 del 1998, come sostituito dall'art. 7, comma 1, lettera b), della
legge n. 205 del 2000, nella parte in cui devolve alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto «gli
atti, i provvedimenti e i comportamenti» in luogo che «gli atti e i
provvedimenti» delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse
equiparati.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 33, comma 1, del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di
organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di
giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4, della legge
15 marzo 1997, n. 59), come sostituito dall'art. 7, lettera a, della legge
21 luglio 2000, n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia
amministrativa), nella parte in cui prevede che sono devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «tutte le controversie in
materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli» anziché «le controversie
in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi,
escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero
relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal
gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo
disciplinato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero ancora relative all'
affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei
confronti del gestore, nonché»;

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 33, comma 2, del
medesimo decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall'art.
7, lettera a, della legge 21 luglio 2000, n. 205;

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 34, comma 1, del
medesimo decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall'art.
7, lettera b, della legge 21 luglio 2000, n. 205, nella parte in cui prevede
che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie aventi per oggetto «gli atti, i provvedimenti e i
comportamenti» anziché «gli atti e i provvedimenti» delle pubbliche
amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati, in materia
urbanistica ed edilizia.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 5 luglio 2004.

F.to:

Gustavo ZAGREBELSKY, Presidente

Romano VACCARELLA, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 6 luglio 2004.

Il Cancelliere

F.to: MELATTI