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Dottrina

La cessione di crediti vantati nei confronti della p.a. nell’ambito dei contratti di appalto pubblico (nota a Tribunale Amministrativo Regionale Campania Napoli sez.V 8/7/2004 n. 10015 da leggere di seguito)

di Francesco Tassone

La cessione del credito rappresenta l’operazione negoziale, riconducibile agli atti di alienazione, attraverso cui il creditore (cedente) trasferisce ad un terzo (cessionario) la titolarità di un diritto di credito.

La cessione costituisce un contratto bilaterale, avente ad oggetto il trasferimento di un diritto di credito, ed è disciplinata dal codice civile agli artt. 1260 c.c. e ss.

Tale disposizione statuisce che il creditore può trasferire a titolo oneroso o gratuito il proprio credito anche senza il consenso del debitore, salvo che il credito abbia carattere strettamente personale o che sussista un divieto legale o negoziale di cessione.

Nella regolamentazione codicistica la cessione si perfeziona con la conclusione dell’accordo tra cedente e cessionario - secondo il principio del consenso traslativo di cui all’art. 1376 c.c. - e acquista efficacia nei confronti del debitore ceduto, divenendo al medesimo opponibile, per effetto della notificazione dell’avvenuto trasferimento del diritto di credito o con la sua accettazione.

L’istituto della cessione del credito si connota di alcune peculiarità quando il debitore ceduto è la p.a. e si tratti di crediti derivanti da contratti di appalto pubblico.

Dal combinato disposto dell’art. 69 della Legge di Contabilità di Stato (L.C.S.), secondo cui le cessioni devono risultare da atto pubblico o da scrittura privata autenticata da notaio (R.D. 18 novembre 1923 n. 2440), e dell’art. 9 della L. 20 marzo 1865 n. 2248 all. E - espressamente richiamato dall’art. 70 della L.C.S., in base al quale “sul prezzo dei contratti in corso non potrà avere effetto alcun sequestro, né convenirsi cessione se non vi aderisca l’amministrazione”, si ricava che il trasferimento di un diritto di credito vantato nei confronti della p.a., oltre a richiedere la forma dell’atto pubblico o della scrittura privata autenticata, necessita dell’accettazione dell’amministrazione.

Le suddette disposizioni, al fine di garantire la regolare esecuzione dei contratti, mirano ad assicurare che l’appaltatore non rimanga privo di mezzi finanziari e, conseguentemente, che le somme erogate vengano destinate all’effettivo soddisfo degli oneri economici correlati alle controprestazioni del privato contraente, attraverso la previsione di un divieto “relativo” di cessione, destinato cioè ad operare finché il contratto è in corso di esecuzione, con la conseguenza che ogni cessione diventa pienamente efficace con la semplice comunicazione, cioè a prescindere dall’accettazione della p.a., quando il contratto ha esaurito i suoi effetti.

Ne deriva che dal punto di vista strutturale lo schema della cessione del credito vantato nei confronti della p.a. non si differenzia da quello che si ricava dal codice civile.

Le differenze che si registrano riguardano da un lato i requisiti di forma e dall’altro l’efficacia e l’opponibilità della cessione al soggetto pubblico.

Ed invero, la forma nella cessione comune è libera, mentre in quella riguardante i crediti della p.a. è vincolata all’atto pubblico o alla scrittura privata autenticata, con la conseguenza che la mancanza di tale requisito di forma è inefficace nei confronti del soggetto pubblico, pur rimanendo valida tra le parti; inoltre, la cessione che interviene finché “i lavori sono in corso” è opponibile ed efficace nei confronti della p.a. solo a seguito dell’accettazione.

Infatti, la cessione è pienamente efficace ed opponibile alla p.a. con la sola notifica, senza cioè la preventiva accettazione da parte di quest’ultima, e segue la regolamentazione di cui agli artt. 1260 e ss. C.c. solo se il contratto da cui deriva il credito trasferito ha ormai esaurito i suoi effetti.

A questo riguardo è necessario procedere ad alcune precisazioni.

L’art. 70 della L.C.S. nell’operare il rinvio al divieto contenuto all’art. 9 all. E della legge n. 2248/1865 si riferisce alle cessioni derivanti da somministrazioni, forniture e appalti, ossia alle figure negoziali riconducibili alla categoria dei contratti di durata.

Ne deriva che per altre tipologie contrattuali non opera la deroga alla disciplina codicistica, con la conseguenza che, trovando applicazione gli artt. 1260 e ss., la cessione dei crediti è immediatamente opponibile alla p.a. per effetto della sola notificazione, indipendentemente, quindi, dalla preventiva accettazione.

Ciò trova riscontro nella giurisprudenza della Suprema Corte, la quale afferma che: “… il divieto di cessione senza l’adesione della p.a. si applica solamente ai rapporti di durata come l’appalto e la somministrazione (o fornitura) rispetto ai quali il legislatore ha ravvisato, in deroga al principio generale di cedibilità dei crediti anche senza il consenso del debitore, l’esigenza di garantire con questo mezzo la regolare esecuzione, evitando che durante la medesima possano venir meno le risorse finanziarie al soggetto obbligato e possa risultare compromessa la regolare prosecuzione del rapporto. Ne deriva che la cessione di un credito insorgente da un ordinario contratto di compravendita soggiace in tutto e per tutto (salvo che per la forma prevista dall’art. 69 c. 3 R.D. n. 2240/1923) alla disciplina codicistica” (Cass.civ. sez. III 28 gennaio 2002 n. 981).

Recentemente, il nuovo Regolamento sui lavori pubblici - D.P.R. 554/1999 - all’art. 115 ha apportato una modifica di particolare rilievo alla regolamentazione della cessione del credito derivante dal contratto di appalto di lavori.

Infatti, dopo aver previsto al comma 2 che la cessione deve risultare da atto pubblico o da scrittura privata autenticata e deve essere notificata all’amministrazione debitrice, al comma 3 ha stabilito che la cessione del credito da corrispettivo di appalto è efficace ed opponibile alla p.a. qualora questa non la rifiuti con comunicazione da notificarsi al cedente ed al cessionario entro 15 giorni dalla notifica di cui al comma 2.

Il comma 4 dello stesso articolo stabilisce, inoltre, che l’amministrazione al momento della stipula del contratto può preventivamente riconoscere la cessione da parte dell’appaltatore di tutti o parte dei crediti che verranno a maturazione.

Pertanto, solo per gli appalti di lavori la cessione è immediatamente efficace ed opponibile all’amministrazione salvo che venga opposto un rifiuto, con la conseguenza che all’accettazione formale, che funge da condizione sospensiva per la cessione di crediti derivanti da altre tipologie contrattuali (di durata), per i crediti derivanti dal corrispettivo degli appalti di lavori si sostituisce il “rifiuto espresso” del debitore (amministrazione) ceduto che opera come condizione risolutiva.

In sintesi, l’efficacia della cessione del credito vantato nei confronti della p.a. :

Ø per i contratti di forniture, servizi e ogni contratto di durata deve essere notificata all’amministrazione ceduta ed è efficace nei suoi confronti solo a seguito dell’accettazione, sempre che il contratto da cui deriva il credito è in corso di esecuzione;

Ø se il contratto (di durata) ha esaurito i suoi effetti – nel senso che la prestazione del contraente privato è stata integralmente e correttamente eseguita - si applica la disciplina del codice civile (artt.1260 e ss.), con conseguente irrilevanza dell’accettazione da parte della p.a.;

Ø per le cessioni di crediti derivanti da contratti diversi da quelli indicati dall’art. 70 della L.C.S. si applica la disciplina codicistica;

Ø per le cessioni riguardanti appalti di lavori pubblici si applica l’art. 115 del d.P.R. 554/1999 che condiziona l’efficacia e l’opponibilità del trasferimento del diritto di credito al mancato rifiuto dell’amministrazione entro il termine di 15 giorni dalla notifica.

La disciplina della cessione dei crediti vantati verso la p.a. trova applicazione anche con riferimento allo schema del factoring, che anche se considerato un servizio ed una tecnica finanziaria, dal punto di vista negoziale è considerato come un contratto complesso in base al quale la società di factoring presta, contro un determinato corrispettivo, una serie di servizi fra i quali il finanziamento, la garanzia e la gestione dei crediti commerciali alla stessa ceduti.

Secondo alcuni il factoring, realizzando una cessione unica di crediti futuri, è riconducibile allo schema negoziale della cessione del credito ed è qualificabile in tal senso; secondo un altro orientamento, il factoring è un contratto atipico in cui la cessione del credito ha funzione strumentale rispetto all’erogazione di ulteriori servizi di tipo industriale, quali la semplificazione della contabilità, l’eliminazione del rischio di insolvenza dei debitori, l’acquisizione di liquidità suppletive e attività di consulenza.

Il factoring ha trovato riconoscimento normativo con la legge 52/1991, contenente la disciplina generale della cessione dei crediti pecuniari delle imprese, che in particolare ha previsto:

- che il cessionario può essere una società o un ente pubblico o privato;

- che la cessione si intende pro solvendo, dovendo il cedente garantire la solvenza del debitore nei limiti del corrispettivo pattuito;

- che il pagamento del corrispettivo da parte del factor-cessionario rende la cessione opponibile agli aventi causa del cedente;

- che l’anticipazione sui crediti risultante da documento con data certa (bonifico bancario, incasso assegni etc…) costituisce un criterio di opponibilità aggiuntivo alla notifica al debitore ceduto ed alla sua accettazione.

La legge 109/1994 ha esteso le disposizioni della legge 52/1991 ai crediti verso pubbliche amministrazioni derivanti da contratti di appalto di lavori pubblici, concessioni di lavori pubblici e da contratti di progettazione nell’ambito della realizzazione dei lavori pubblici.

Ebbene, detta disposizione – che, comunque, limitando l’applicabilità della legge sui crediti di impresa ai contratti relativi alla realizzazione di lavori pubblici, sembra escludere i crediti derivanti dai contratti di fornitura e servizi - potrebbe avere l’effetto di estendere le semplificazioni procedurali per l’opponibilità della cessione anche ai rapporti instaurati con le pubbliche amministrazioni che – avuta cognizione della cessione - potrebbero trovarsi vincolate senza conservare un minimo di discrezionalità.

In realtà nonostante il rinvio contenuto nell’art. 26 della legge 109/94 si deve ritenere comunque applicabile per i crediti compresi in un rapporto con la pubblica amministrazione la disciplina della cessione della singola posizione creditoria.

Tribunale Amministrativo Regionale Campania Napoli sez.V 8/7/2004 n. 10015

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA
QUINTA SEZIONE DI NAPOLI

composto dai Signori Magistrati:
Ugo De Maio Presidente
Fabio Donadono Consigliere
Diego Sabatino Referendario relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nell’udienza pubblica del 20 maggio 2004 sul ricorso 1602/2003 proposto da:
Fardea s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Battipaglia, via Rosa Iemma 2, presso lo studio dei procuratori avv. Luigi Rossini e Raffaele Carrano, che la rappresentano e difendono in virtù di mandato a margine del ricorso per decreto ingiuntivo
Ricorrente
contro
Azienda Sanitaria Locale Avellino 2, in persona del Direttore generale legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Napoli, via Filangieri 21, presso lo studio del procuratore avv. Ermanno Simeone, che la rappresenta e difende in virtù di mandato a margine del ricorso in opposizione
Resistente
per l’emissione di decreto ingiuntivo
per il pagamento della somma di €. 71.440,02, oltre interessi e rivalutazione, richiesto dalla parte ricorrente nella qualità di cessionaria di credito, vantato in origine a di corrispettivo per la fornitura, in regime convenzionale, nel ottobre 2002 di prodotti medicinali in favore di assistiti del servizio sanitario nazionale;
Visto il decreto ingiuntivo n. 368/2003 emesso dal Giudice delegato dal Presidente del T.A.R. per la Campania, e correttamente notificato al debitore;
Visto il ricorso in opposizione, proposto dalla parte resistente, Azienda Sanitaria Locale Avellino 2, che evidenzia la infondatezza della pretesa che ha portato alla emissione del decreto ingiuntivo, anche per intervenuto pagamento;
Letto il ricorso ed i relativi allegati, e tutti gli atti di causa;
Udito il relatore alla pubblica udienza, Referendario Diego Sabatino;
Uditi altresì i difensori, come da verbale d’udienza;
Rilevata la completezza del contraddittorio processuale e ritenuto di poter decidere la causa con sentenza in forma semplificata, a scioglimento della riserva espressa in udienza;
Richiamato in fatto quanto esposto nel ricorso e dalle parti nei loro scritti difensivi;
Considerato che la parte ricorrente agisce in virtù di atto di cessione del credito, stipulato con rogito notarile e notificato alla parte resistente prima del suo successivo adempimento, e che la parte resistente ha eccepito la non opponibilità di tale cessione, per la non assimilabilità della pubblica amministrazione al soggetto privato;
Considerato che la giurisprudenza maggioritaria ritiene la cessione di crediti vantati verso la pubblica amministrazione non si perfezioni, ai fini dell’opponibilità, con la sola notifica dell’atto di cessione, secondo la disciplina generale contenuta nel capo V, titolo I, libro IV del codice civile, ma consegua ad una disciplina ad hoc di carattere pubblicistico (vedi Cass., sez. I civile, 16 settembre 2002 n. 13481);
Considerato che tale disciplina prevede che la cessione del credito verso la p.a. sia documentata in un atto pubblico o in una scrittura privata autenticata (come prevede l'articolo 69 del r.d. 18 novembre 1923 n. 2440 sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato) e che tale cessione sia oggetto di necessaria accettazione da parte dell'ente, ai fini della sua opponibilità all'ente medesimo (come previsto nell'articolo 70, terzo comma, stesso regio decreto: "Per le somme dovute dallo Stato per somministrazioni, forniture ed appalti, devono essere osservate le disposizioni dell'art. 9, allegato E, della L. 20 marzo 1865, n. 2248, e degli artt. 351 e 355, allegato F, della legge medesima”, dove l'articolo 9 della legge 2248/1865, all. E, prevede: "Sul prezzo dei contratti in corso non potrà avere effetto alcun sequestro, né convenirsi cessione, se non vi aderisca l'amministrazione interessata");
Considerato che la giurisprudenza maggioritaria ritiene altresì che la detta disciplina vada riferita alla pubblica amministrazione nella sua interezza, comprendendo in tale ambito tutti gli enti pubblici che la formano (Cass., sez. I, 11 dicembre 1996, n. 11041), e che quindi tali disposizioni vanno del pari applicate anche riguardo ai crediti vantati nei confronti degli enti pubblici del servizio sanitario nazionale (da ultimo T.A.R. Napoli, Sez. I, 4 giugno 2003, n. 7201, espressivo peraltro di un indirizzo giurisprudenziale non univoco);
Considerato che, nel caso in specie, il credito risulta ceduto a mezzo di atto pubblico e che l’adesione della pubblica amministrazione si deduce implicitamente dall’atto depositato, prot. 1304/F del 2 aprile 2003, nel quale l’Azienda dimostra di aver predisposto il pagamento in favore della parte ricorrente;
Considerato che la parte resistente ha contestato, con lettera del 2 ottobre 2002 senza smentita, una differenza nei conteggi inviati dalla originaria creditrice, imponendo un consequenziale conguaglio;
Considerato che l’entità del pagamento spettante alla parte ricorrente è oggetto di contestazioni tra le parti, in quanto conseguenza di una previsione non univoca nell’atto di cessione, che parla di cessione di una quota percentuale dei crediti spettanti alla farmacia, creditore cedente, senza evidenziare l’esistenza di una precedente cessione, notificata anteriormente al debitore;
Considerato che il regime di opponibilità delle cessione opera in senso strettamente cronologico, a norma dell’art. 1265 c.c., e che quindi il creditore, ceduto il credito, non ne può più legittimamente disporre, non pare errata l’interpretazione fornita dalla A.S.L. resistente, che ha pagato nei limiti della cessione riferita alla sola quota residua, cioè decurtata delle somme oggetto di separata e precedente disposizione;
Considerato che il pagamento, sulle somme cosi rideterminate, è avvenuto in base a mandato del 2 aprile 2003, precedente all’emissione del decreto ingiuntivo, fatto che impone la revoca integrale del decreto stesso;
Considerato che sussistono ragioni per compensare le spese tra le parti;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, quinta sezione di Napoli, definitivamente pronunciando, disattesa e respinta ogni diversa istanza, domanda, deduzione ed eccezione, così provvede:
1. Accoglie il ricorso e per l’effetto revoca il decreto ingiuntivo n. 368/2003 emesso dal Giudice delegato dal Presidente del T.A.R. per la Campania;
2. Compensa integralmente le spese tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 20 maggio 2004.
Ugo De Maio Presidente
Diego Sabatino Referendario Estensore