Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sez. III, 11 luglio 2001 n. 1197, sull’obbligo di motivazione della concessione edilizia in sanatoria su area vincolata
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
- III^ SEZIONE -
ha pronunciato la seguente:
S E N T E N Z A
rappresentato e difeso dall'avv. Alberto Bruni ed elettivamente domiciliato, presso il suo studio in Firenze, Via A. La Marmora n. 14;
c o n t r o
MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA' CULTURALI, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato presso la quale è domiciliato, in Firenze via degli Arazzieri n. 4;
SOPRINTENDENZA PER I BENI AMBIENTALI E ARCHITETTONICI DI FIRENZE, PISTOIA E PRATO, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa come sopra;
e nei confronti
COMUNE DI FIRENZE, in persona del Sindaco pro-tempore, non costituito in giudizio;
per l’annullamento
del decreto del Soprintendente delegato dal Direttore generale del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in data 17 maggio 2000, di annullamento della determinazione n. 4187/2000 in data 17 aprile 2000 del Comune di Firenze - Ufficio condono edilizio, con cui é stato espresso parere favorevole al rilascio al ricorrente della concessione edilizia in sanatoria ex art. 32 L. n. 47/85 per le opere realizzate in via delle Campora n. 45, consistenti in un fabbricato artigianale destinato a laboratorio di falegnameria e relative pertinenze;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione statale intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 21 marzo 2001, il Consigliere dott. Saverio Romano;
Udito, altresì, per la parte ricorrente, l'avv. A. Caretti, delegato dall'avv. A. Bruni;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
Nelle sue dimensioni e caratteristiche tale fabbricato risale al 1957.
La C.E.I. ha dapprima espresso parere sfavorevole, ritenendo che l'intervento deturpasse le caratteristiche estetiche e tradizionali del luogo.
Al predetto parere ha fatto seguito il diniego di concessione edilizia a sanatoria, impugnato dall'interessato con ricorso giurisdizionale (n. 60/1997 pendente all'epoca di introduzione del ricorso in epigrafe).
Successivamente, la C.E.I., preso atto del ricorso proposto, ha espresso parere favorevole al rilascio della concessione edilizia a sanatoria (con determinazione del 28.2.2000).
Il dirigente dell'Ufficio condono ha fatto proprio tale parere con determinazione del 17.4.2000, recante avviso di trasmissione al Ministero competente ai fini del controllo dell'autorizzazione e della relativa documentazione, in effetti trasmessa alla competente Soprintendenza la quale ha ritenuto di disporne l'annullamento con il decreto del 17.5.2000 n. 3632.
Con ricorso notificato il 22.7.2000, il sig. Chiarantini ha impugnato la determinazione della Soprintendenza, deducendo i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione art. 1 L. 8.8.1985 n. 431 e art. 3 L. 7.8.1990 n. 241; Eccesso di potere per difetto di presupposti, sviamento, carenza d'istruttoria e difetto di motivazione.
In realtà l'autorizzazione paesistica rilasciata dall'Amministrazione Comunale non può ritenersi carente di idonea motivazione; infatti, essa richiama ob relationem il parere favorevole espesso dalla Commissione Edilizia Integrata in relazione alla sanatoria edilizia richiesta dal ricorrente dopo aver riesaminato il progetto e la documentazione allegata alla luce di quanto dedotto e comprovato con il ricorso al TAR Sez. III, R.G. n. 60/97 da cui è risultato che le opere in questione non recano pregiudizio all'esistente aspetto dei luoghi, cioè a quei valori normativamente tutelati.
Pertanto, sarebbe evidente l'artificiosità della pretesa carenza di motivazione, volta a rappresentare l'esistenza di un vizio di legittimità del provvedere, laddove invece il Ministero ha voluto esercitare il potere di riesame nel merito che gli è precluso ex lege.
2) Violazione art. 3 L. 7.8.1990 n. 241; Violazione artt. 7 e 8 L. 7.8.1990 n. 241; Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifeste e difetto di motivazione, difetto dei presupposti.
Le ragioni addotte dal Ministero prescindono totalmente dall'accertamento della situazione di fatto, costituita dall'esistenza sull'area di numerosi edifici di nessun valore architettonico che via via nel corso degli anni la Soprintendenza ha autorizzato.
Sotto altro e diverso profilo, il provvedimento impugnato appare comunque illegittimo perchè non è stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento richiesta dagli artt. 7 e 8 L. 241/1990.
Con successiva memoria, il ricorrente ha inoltre dedotto che l'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento di annullamento dell'autorizzazione paesaggistica è espressamente previsto dal regolamento del Ministero dei Beni Culturali e Ambientali adottato con D.M. 13.6.1994 n. 495 di attuazione delle disposizioni della legge 241/1990.
Costituita in giudizio, l’Amministrazione intimata ha sostenuto la legittimità dell’atto impugnato ed ha domandato la reiezione del ricorso siccome infondato.
Premesso che i pareri ex art. 32 della legge citata, per la sanatoria di opere edilizie realizzate abusivamente in zone protette, "devono essere ancora più adeguatamente motivati in ordine all'effettiva compatibilità delle stesse opere con gli specifici valori paesaggistici dei luoghi", il provvedimento impugnato si fonda sulle seguenti considerazioni: la determinazione comunale non contiene alcuna motivazione al riguardo, essa é frutto di riesame dopo che la C.E.I. aveva espresso parere negativo sulla stessa questione, non é stata esplicitata la ragione che ha indotto la C.E.I. a mutare parere, infine tale parere contiene un'affermazione apodittica di compatibilità dell'intervento; inoltre, gli interventi in questione consistono nella realizzazione di un complesso destinato a laboratori, di notevole superficie, realizzati sbancando la collina, con materiali privi di qualunque qualità edilizia e architettonica quali pannelli di legno, lamiera, tavolame, si tratterebbe pertanto di vere e proprie baracche; pertanto, il provvedimento esaminato é viziato da eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione nei riguardi del riesame e contraddittorietà ed incongruità nel merito nonché da violazione di legge in quanto in contrasto con le disposizioni normative ivi citate.
Deduce il ricorrente, con il primo motivo, che la determinazione comunale annullata dal Soprintendente non può dirsi carente di motivazione richiamandosi essa al parere favorevole espresso dalla C.E.I. in relazione alla sanatoria edilizia richiesta, dopo il riesame del progetto e della documentazione allegata, alla luce del ricorso giurisdizionale proposto avverso il diniego di concessione edilizia conseguito al precedente parere sfavorevole.
Infatti, dopo aver ritenuto l'intervento "...non condonabile in quanto deturpa le caratteristiche estetiche e tradizionali del luogo...", preso atto che l'immobile, che é stato realizzato con criteri architettonici tipici da più di quarant'anni, é inserito nell'ambito paesaggistico della zona senza che la Soprintendenza sia mai intervenuta, l'amministrazione comunale ha motivato la propria determinazione favorevole senza reiterare le argomentazioni contenute nel ricorso, evidentemente condividendone il contenuto.
Il provvedimento impugnato sarebbe, pertanto, viziato per l'artificiosità della pretesa carenza di motivazione e per sviamento, atteso che il Ministero avrebbe esercitato un potere di riesame nel merito che gli é invece precluso ex lege, esprimendo valutazioni di merito in contrasto con quelle effettuate dall'organo competente.
Il motivo é infondato.
Com'è noto, il potere autorizzatorio ex art. 7 della legge n. 1497/39 si colloca in un contesto connotato dalla preminenza, sancita in un provvedimento preesistente (il decreto di vincolo), della tutela dei valori paesaggistici individuati nel bene protetto, di fronte alla quale la posizione giuridica dei privati é pregiudizialmente compressa e condizionata, nella sua legittima esplicazione, ad un atto di autorizzazione (o di nulla osta) con cui l'autorità locale preposta alla tutela del vincolo deve verificare la compatibilità della pretesa del privato con le esigenze di protezione del bene tutelato attraverso una motivazione espressa che consenta all'autorità statale - che partecipa, sia pure in funzione di controllo di legittimità, alla gestione del vincolo - di verificare, a sua volta, la legittimità dell'esercizio del potere autorizzatorio.
Ne consegue che l'autorizzazione comunale deve essere necessariamente motivata ed il controllo di legittimità dell'autorità statale si estende a tutte le ipotesi riconducibili all'eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione (Cons. St., VI, 28.1.2000 n. 424; Idem, 3.2.2000 n. 630; Idem, 8.3.2000 n. 1162).
Nella fattispecie, da parte dell'autorità locale, é mancata la motivazione dell'affermazione di compatibilità dell'opera con la tutela dell'interesse paesaggistico.
Essa, infatti, appare apoditticamente espressa con riferimento alle motivazioni del ricorso giurisdizionale proposto avverso il precedente provvedimento di diniego.
Già tale mero rinvio alle "motivazioni in esso contenute" non é idoneo, per la sua genericità, a soddisfare l'onere di motivazione, costantemente sottolineato dalla giurisprudenza, imposto dalle esigenze di tutela dell'interesse pubblico protetto attraverso l'imposizione del vincolo paesaggistico.
Tale necessità si palesa ancora più stringente nel caso in questione, in cui lo stesso organo tecnico, cui spetta la gestione del vincolo, aveva espresso un opposto parere, avendo ritenuto l'intervento non condonabile "in quanto deturpa le caratteristiche estetiche e tradizionali del luogo".
A tale giudizio inequivoco, aveva fatto seguito, da parte dell'autorità comunale, il diniego della concessione in sanatoria in quanto le opere "costituiscono danno ambientale, ricadendo le suddette opere abusive in zona inserita con D.M. 27.10.1951 nell'elenco delle zone da sottoporre a tutela paesaggistica".
A fronte di provvedimenti così motivati, si palesa legittimo, sotto il profilo in esame, il provvedimento con cui il Soprintendente, cui compete il controllo in ordine alla corretta gestione del vincolo da parte dell'autorità locale, censura per carenza di motivazione la determinazione recante il parere favorevole al rilascio della concessione in sanatoria per le opere abusivamente realizzate.
In particolare, il provvedimento appare legittimo nella parte in cui ritiene che, in tali casi, il parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo, imposto dall'art. 32 della legge n. 47/85, dovrebbe essere ancor più adeguatamente motivato in ordine alle ragioni di effettiva compatibilità con gli specifici valori paesaggistici dei luoghi e che, nella specie, esso non esplicita le ragioni che hanno indotto la C.E.I. a mutare la sua precedente opposta valutazione di merito.
Né valgono le ulteriori argomentazioni addotte dal ricorrente: quella secondo cui il Soprintendente avrebbe espresso proprie valutazioni di merito sostituendosi alla Regione (ed agli enti sub-delegati) cui spetta il potere di adottare le necessarie determinazioni; quella in base alla quale non sarebbe comunque sufficiente, sotto il profilo della motivazione, un generico richiamo al D.M. di vincolo; quella secondo la quale, in ogni caso, l'area interessata dall'intervento sarebbe priva di pregio estetico, trattandosi di un ambiente completamente urbanizzato e di nessun interesse ambientale.
Rileva il Collegio, aderendo alla giurisprudenza ormai consolidata in materia, che il potere di annullamento ministeriale del nulla osta paesaggistico non deve risolversi in un riesame complessivo delle valutazioni tecnico-discrezionali compiute dalla Regione, con una conseguente sovrapposizione o sostituzione di una nuova ed opposta valutazione di merito a quella compiuta in sede di rilascio dell'autorizzazione, ma si estrinseca in un controllo di mera legittimità il quale, però, si estende a tutte le ipotesi riconducibili all'eccesso di potere (Cons. St., ult. cit; Idem, 8.3.2000 n. 1162).
Nella fattispecie, come già evidenziato, il provvedimento impugnato ha rilevato, in primis, la carenza di motivazione della determinazione comunale, che di per sé costituisce motivo sufficiente, ai fini del controllo di legittimità demandato all'autorità statale, per annullare l'autorizzazione rilasciata dal comune; solo in seconda battuta, scendendo all'esame del merito della fattispecie oggetto di esame, il Soprintendente é pervenuto alla qualificazione diretta dell'opera abusiva, della cui compatibilità con il vincolo si tratta, valutandola come "realizzazione di un complesso destinato a laboratori, di notevole superficie, realizzati sbancando la collina, con materiali privi di qualunque qualità edilizia e architettonica quali pannelli di legno, lamiera, tavolame", e cioè di "vere e proprie baracche" tali da costituire un "notevole danno ambientale".
Pertanto, non sussiste la denunciata sostituzione dell'autorità statale nella qualificazione dell'opera abusiva e nella valutazione di compatibilità della stessa con il vincolo di zona. Né valgono le altre osservazioni critiche sollevate le quali - ove condivise dall'autorità preposta alla tutela del vincolo, la quale invece non ne ha fatto cenno alcuno - implicherebbero, oltre che un palese contrasto con le valutazioni precedentemente espresse, una inammissibile caducazione di fatto della ragione costitutiva del vincolo stesso.
2 - Per le suesposte considerazioni, appare palesemente infondato il secondo motivo di ricorso, secondo cui le ragioni addotte dal Ministero prescindono totalmente dall'accertamento della situazione di fatto, costituita dall'esistenza sull'area di numerosi edifici di nessun valore architettonico che nel corso degli anni la Soprintendenza ha autorizzato.
Stante la perdurante vigenza del vincolo paesaggistico, l'autorità cui competente il controllo di legittimità sulla tutela dell'interesse pubblico protetto apprestata dall'organo locale, alla quale essa compete in prima battuta, non ha l'onere di apprezzare la situazione di fatto al fine di valutare la compatibilità con essa dell'opera abusivamente realizzata, avendo essa solo il compito di verificare che il potere di gestione del vincolo sia stato legittimamente esercitato.
L'eventuale valutazione in concreto della situazione di fatto venutasi a creare nel tempo - anche attraverso la comprovata gestione del vincolo da parte della competente Soprintendenza - potrebbe essere effettuata dall'autorità comunale, subdelegata dalla Regione, che in ipotesi potrebbe verificare la compatibilità dell'opera abusivamente realizzata e da lungo tempo inserita nel contesto alla luce della diversa configurazione assunta dall'interesse pubblico concreto, e cioè sulla base della storicizzazione delle esigenze di tutela imposte dalla perdurante validità del vincolo (peraltro di natura relativa) con conseguente inevitabile riflesso sui criteri di compatibilità dell'opera con la situazione storicamente data.
Tale potere, contrariamente all'assunto del ricorrente, non può invece spettare all'autorità statale di controllo, senza ammettere, per tale via, una diretta gestione del vincolo paesistico da parte di quest'ultima, la cui competenza invece - come già precisato - non si configura come esercizio di amministrazione attiva (Cons. St., VI, 13.2.2001 n. 685).
3 - Resta da esaminare la censura - articolata all'interno del secondo motivo - con cui si deduce la violazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/90, in quanto il provvedimento impugnato non sarebbe stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento.
Dopo aver richiamato la pronuncia della Corte costituzionale secondo cui l'amministrazione é tenuta a predisporre un meccanismo che assicuri il raggiungimento dello scopo di consentire all'interessato la chiara percezione dell'avvio del procedimento, il ricorrente ha dedotto anche la violazione del D.M. 13.6.1994 n. 495, di attuazione delle disposizioni della legge n. 241/90, il cui art. 4 prevede espressamente la comunicazione dell'avvio del procedimento da parte del responsabile, includendo tra i singoli procedimenti di cui alla tabella A allegata (al punto 4) quello di annullamento delle autorizzazioni paesistiche.
Il motivo é infondato.
La giurisprudenza amministrativa (Cons. St., VI, 17.2.2000 n. 909) ha già affrontato la questione con una prima pronuncia che afferma l'obbligo dell'amministrazione di dare comunicazione dell'avvio del procedimento relativo all'annullamento del nulla osta paesaggistico rilasciato ai sensi dell'art. 7 della legge n. 1497/1939, richiamando il principio affermato dalla Corte costituzionale, ed affermando che, in mancanza, il privato non é in grado di conoscere il preciso momento di perfezionamento o di integrazione dell'efficacia dell'atto autorizzatorio a seguito del superamento del termine ultimo per il riesame dell'atto in sede ministeriale; la questione sarebbe stata infine superata dal D.M. n. 495/94, stante la più ampia portata garantista del regolamento (applicabile sia ai procedimenti promossi d'ufficio sia a quelli su iniziativa di parte, in virtù dell'art. 1) rispetto a quella dell'art. 7 della legge n. 241/90, che renderebbe irrilevante che l'avvio originario del procedimento autorizzatorio sia avvenuto ad istanza del privato (vanificando la tesi dell'inapplicabilità dell'art. 7 fondata sulla concezione unitaria del procedimento di annullamento come sviluppo naturale del procedimento autorizzatorio).
La medesima giurisprudenza ha, peraltro, recentemente affermato che, prima dell'entrata in vigore del D.M. citato, non sussisteva alcun obbligo di comunicazione dell'avvio del procedimento di controllo statale sull'autorizzazione paesaggistica rilasciata, mentre nel vigore del predetto regolamento al soggetto che abbia chiesto e ottenuto l'autorizzazione deve essere consentito di valutarne la motivazione e di fornire all'autorità statale gli ulteriori elementi valutativi ed istruttori che reputi opportuni; tuttavia, anche dopo l'introduzione del D.M., non é necessaria una formale comunicazione dell'avvio del procedimento di controllo ministeriale (sulla legittimità del nulla osta) all'autorità delegata o subdelegata, né al soggetto interessato, giacché essa può effettuarsi in qualsiasi modo ed ammette equipollenti nel senso che può essere effettuata dalla stessa amministrazione con la comunicazione del rilascio dell'autorizzazione o, in mancanza, dall'organo statale, se intenda avvalersi del potere di annullamento (Cons. St., VI, 13.2.2001 n. 685).
E' stato infatti ritenuto che l'avviso di trasmissione degli atti al Ministero o l'indicazione del Ministero tra i destinatari dell'atto stesso soddisfa adeguatamente le esigenze che sono alla base della comunicazione dell'avvio del procedimento (Cons. St., VI, 27.12.2000 n. 6887; Idem, VI, 1.12.1999 n. 2069).
Ritiene il Collegio che il principio, per così dire, di temperamento dell'obbligo posto in generale a carico della p.a. (e dei soggetti privati ad essa equiparati) dall'art. 7 della legge n. 241/90, fondato sul raggiungimento dello scopo di consentire l'effettiva partecipazione del privato al procedimento suscettibile di concludersi con un atto lesivo dei propri interessi giuridici, é stato affermato in vari casi in cui é mancata una formale comunicazione di avvio del procedimento (in tema di decadenza dagli aiuti comunitari, la notificazione del verbale di contestazione delle violazioni degli obblighi derivanti dalla disciplina applicabile spiega gli effetti della comunicazione di avvio del procedimento: C.S., VI, 14.3.2000 n. 1351; in tema di risoluzione del rapporto di impiego, l'invito a sottoporsi a visita medica per l'accertamento dello stato invalidante rivolto al dipendente assunto come invalido civile costituisce avviso di avvio del relativo procedimento: C.S., VI, 26.7.2000 n. 4162; in generale, sul principio in esame, si é ritenuto che tutte le volte che la p.a. intenda emanare un atto di autotutela é tenuta a darne preventivo avviso al soggetto destinatario, salvo che questi sia stato comunque posto in condizioni di partecipare al procedimento stesso: C.S., I, 5.4.2000 n. 286).
Lo stesso principio deve, pertanto, essere a fortiori confermato nella fattispecie in esame, nella quale, a fronte di uno specifico obbligo di comunicazione previsto da una norma regolamentare che prescinde dalla circostanza che l'avvio originario del procedimento autorizzatorio sia avvenuto ad istanza del privato (che escluderebbe l'applicabilità dell'art. 7 L. n. 241/90), un atto equipollente alla predetta comunicazione é rinvenibile nell'avviso (contenuto nel provvedimento dell'ufficio condono edilizio emesso ai sensi dell'art. 32 della legge n. 47/85) di trasmissione al Ministero dei Beni Culturali e Ambientali dell'autorizzazione paesaggistica e della relativa documentazione, per le valutazioni di competenza, "ai sensi e per gli effetti della legge 8.8.1985 n. 431, art. 1 comma 5".
Ne consegue che, nella specie, il ricorrente, attraverso la conoscenza dell'atto dirigenziale trasmesso alla competente Soprintendenza, é stato avvisato dello sviluppo del procedimento ai fini dell'esercizio del controllo statale sull'autorizzazione rilasciatagli e ben avrebbe potuto fornire gli ulteriori elementi valutativi ed istruttori reputati opportuni.
4 - Per le ragioni sopra esposte, il ricorso é infondato e va respinto.
Sussistono, tuttavia, sufficienti motivi per compensare fra le parti spese e onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Firenze, il 21 marzo 2001, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
Dott. Eugenio LAZZERI - Presidente
Dott. Giacinta DEL GUZZO - Consigliere
Dott. Saverio ROMANO - Consigliere, est. rel.
F.to Eugenio Lazzeri
F.to Saverio Romano
F.to Mara Vagnoli - Collaboratore di Cancelleria
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 11 LUGLIO 2001
Firenze, lì 11 LUGLIO 2001
Il Collaboratore di Cancelleria
F.to Mara Vagnoli