Consiglio di Stato, sez. V, 20 maggio 2002, n, 2712, sulla revisione prezzi nei contratti continuativi della P. A.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, (Quinta Sezione)
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
per l'annullamento della sentenza del T.A.R. del Piemonte, Sezione II, del 17.6.1999, n. 420;
Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Aimeri, S.p.A. in data 4.2.2000;
Viste le memorie depositate dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Data per letta, alla pubblica udienza del 23.10.2001, la relazione del Consigliere Claudio Marchitiello;
Uditi gli avv.ti M. Contaldi e V. Barosio;
Visto il dispositivo di sentenza n. 475/01 del 30/10/01;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
La Società ricorrente invocava l’applicazione dell’art. 6, comma 4, della legge 24.12.1993, n. 537 del 1993.
Si costituiva in giudizio il Comune di Chieri opponendosi all’accoglimento del ricorso con eccezioni in rito e nel merito.
Il T.A.R. del Piemonte, Sezione II, con la sentenza del 17.6.1999, n. 420, respinte le eccezioni in rito sollevate dal Comune resistente, accoglieva il ricorso, dichiarando nullo il verbale di aggiudicazione del 24.2.1994, recepito dal contratto 14.7.1994, per violazione dell’art. 6 della legge 24.12.1993, n. 537, e l’obbligo del Comune di Chieri, in base allo stesso art. 6, di procedere alla revisione del canone annuo stabilito per lo svolgimento dei predetti servizi.
Il Comune di Chieri appella la sentenza, deducendone la erroneità e domandandone la riforma.
Resiste all’appello la Aimeri, S.p.A., che ha incorporato per fusione la I.S.P.A., s.r.l., chiedendo la conferma della sentenza appellata.
All’udienza pubblica del 23.10.2001 il ricorso è stato ritenuto per la decisione.
DIRITTO
La II Sezione del T.A.R. del Piemonte, con la sentenza del 17.6.1999, n. 420, pronunciata su ricorso della I.S.P.A., s.r.l., gerente per il Comune di Chieri dei servizi di igiene urbana ed affini, ha dichiarato “la nullità delle previsioni di cui al verbale di aggiudicazione del 24.2.1994, recepite nel contratto del 14.7.1994, in quanto difformi del disposto di cui all’art. 6 della legge 24.12.1993, n. 537, e l’obbligo, ai sensi dello stesso art. 6, del Comune di Chieri di procedere alla revisione del canone annuo per i servizi di igiene urbana ed affini, affidati alla società ricorrente”.
L’appello proposto dal Comune di Chieri avverso tale pronuncia è infondato nei due motivi su cui è articolato.
La Sezione non si sofferma, pertanto, ad esaminare l’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dall’Aimeri, S.p.A., che, nelle more del giudizio, ha incorporato per fusione la I.S.P.A., succedendo nel relativo rapporto processuale.
All’esame dei due motivi di appello occorre premettere un breve cenno all’art. 6 della legge 24.12.1993, n. 537, nella cui sfera di operatività si inquadra la controversia in esame.
L’art. 6 della legge n. 537 del 1993, al comma 4, dispone che “tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo”.
Tale disposizione, secondo la corretta interpretazione che di essa ha dato il T.A.R., ha natura di norma imperativa e impone una disciplina contrattuale che annulla ogni contraria pattuizione delle parti.
La natura cogente ed inderogabile della disposizione, resa manifesta dal suo stesso profilo formale, risponde, infatti, a finalità di interesse pubblico che trascendono gli interessi delle parti, in quanto ispirate, da un lato, alla esigenza di contenimento della spesa pubblica, prefigurando a tal fine (nei successivi commi) precisi criteri per operare le rivalutazioni economiche nei contratti ad esecuzione differita o continuata, dall’altro, alla opportunità di mantenere inalterati, in tali tipi di contratto, le forniture e i servizi secondo gli standard di qualità stabiliti in sede di aggiudicazione della gara, obiettivo che altrimenti risulterebbe problematico data la continua variazione dei prezzi.
Dalla natura imperativa della norma, discende, come corollario, la nullità delle clausole contrattuali in contrasto con essa e l’automatica sostituzione di dette clausole ai sensi dell’art. 1339 cod. civ.
I primi giudici, di conseguenza, hanno correttamente ritenuto tamquam non esset la clausola concernente la immodificabilità del canone pattuita tra il Comune di Chieri e la I.S.P.A.
Nell’appello, il Comune di Chieri non contesta tale interpretazione della norma ma ne esclude l’operatività nella fattispecie, in relazione al principio del tempus regit actum.
L’ente appellante, con il primo dei due motivi di appello, deduce che, in base al principio costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui “l’aggiudicazione vale contratto”, il vincolo contrattuale con l’I.S.P.A. si sarebbe perfezionato già con la deliberazione della Giunta Municipale del 23.11.1992, n. 973, di approvazione degli atti di gara e di aggiudicazione dell’appalto alla predetta impresa, e che, alla data della deliberazione di aggiudicazione del 23.11.1992, l’art. 6 della legge n. 537 del 24.12.1993 non era ancora venuto ad esistenza.
La infondatezza di questo primo motivo emerge dalla sola lettura degli atti relativi alla controversia.
Il vincolo contrattuale non si è affatto concretizzato con la deliberazione della Giunta Municipale del 23.11.1973, n. 973, perché tale deliberazione non ha disposto l’aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi, ma ha solo approvato gli atti di gara rinviando ad un successivo provvedimento l’aggiudicazione del servizio, dopo la verifica del possesso e dell’idoneità dei mezzi e delle attrezzature da parte dell’impresa risultata prima in graduatoria.
Ciò risulta in modo chiaro dal testo della deliberazione in parola, per il quale “si provvederà all’affidamento dell’incarico per lo svolgimento del servizio di che trattasi a seguito dell’avvenuta verifica dei mezzi e delle attrezzature, come previsto dall’art. 43 del Capitolato speciale d’appalto” e anche dal testo dalla successiva deliberazione della Giunta Municipale del 24.2.1994, n. 129, con la quale il Comune, rilevata la idoneità dei mezzi e delle attrezzature in possesso della impresa risultata al primo posto della graduatoria della gara, “dispone di affidare l’incarico per lo svolgimento dei servizi di igiene ed affini alla ditta I.S.P.A. di Chieri per anni 6”.
Non si è pertanto in presenza di un’aggiudicazione già perfezionatasi con la deliberazione del 23.11.1993 e risolutivamente condizionata alla verifica dei mezzi e delle attrezzature.
La fattispecie non è affatto equiparabile, contrariamente a quanto si assume dall’ente appellante, all’ipotesi ricorrente della produzione da parte dell’impresa già aggiudicataria della documentazione attestante il possesso di requisiti richiesti per la partecipazione alla gara (certificato antimafia, attestazioni in ordine ai requisiti di qualificazione dichiarati in sede concorsuale, ecc.).
Nel caso in esame, come emerge in modo incontestabile dalle due deliberazioni della Giunta alle quali si è fatto riferimento, la verifica concretizza l’accertamento della idoneità, in relazione ai mezzi e alla attrezzatura posseduti, dell’impresa risultata al primo posto della graduatoria della gara a svolgere il servizio richiesto dall’amministrazione.
L’esito di tale verifica, di conseguenza, è condizione per la stessa aggiudicazione dell’appalto e non condiziona risolutivamente un appalto già assegnato.
Anche il secondo motivo di appello è da respingere.
Con tale motivo, l’ente appellante, contraddicendosi, tra l’altro, con la tesi propugnata con il primo mezzo d’impugnativa, sostiene che il vincolo contrattuale con l’I.S.P.A. si è concretizzato, secondo principi formulati da un consolidato orientamento giurisprudenziale in tema di appalti concorso, con la stipulazione del contratto (e non, quindi, con l’aggiudicazione, come sostenuto con il primo motivo) e che, alla data del 14.7.1994, nella quale è stato concluso il contratto de quo, l’operatività dell’art. 6 della legge n. 537 del 23.11.1993, che imponeva l’inserimento della clausola di revisione del prezzo nei contratti ad esecuzione periodica o continuativa, risultava sospesa.
L’applicazione dell’art. 6, infatti, è stata sospesa con i decreti legge del 30.5.1994, n. 331, del 30.7.1994, n. 478 e del 30.9.1994, n. 559, dal 1.6.1994 al 29.11.1994, data in cui è stata riprodotta dall’art. 44 della legge 23.12.1994, n. 724.
Neppure tale tesi ha fondamento, giacché, a parte la sua valenza sul piano astratto in ordine alla individuazione del momento in cui si perfeziona il vincolo contrattuale nelle procedure di appalto concorso, essa non si attaglia al concreto caso in esame.
Ed invero, nella deliberazione di aggiudicazione del 24.2.1994, n. 129, il Comune ha disposto l’immediato affidamento dei servizi appaltati alla ditta I.S.P.A., “a far tempo dal 1.3.1994”.
La conclusione del vincolo contrattuale tra il Comune di Chieri e la I.S.P.A., pertanto, anche a voler ritenere che tale vincolo non si fosse già perfezionato con la deliberazione della Giunta Municipale di aggiudicazione del 24.2.1994, comunque non potrebbe farsi risalire, come si vorrebbe dal Comune appellante, al 14.7.1994, alla data, cioè, del contratto formalmente sottoscritto dalle parti.
Il vincolo contrattuale, invero, dovrebbe considerarsi esistente fin dal 1.3.1994, data a partire dalla quale l’I.S.P.A. ha dato concretamente esecuzione alle prestazioni di sua pertinenza, conformandosi in tali prestazioni alle prescrizioni contenute nel capitolato d’appalto predisposto dal Comune.
Si sarebbe in presenza, pertanto, ad avviso della Sezione, di una ipotesi tipica di contratto concluso con il comportamento concludente di una delle parti che, dando concretamente esecuzione alla sua prestazione nei termini richiesti dall’altra parte, manifesta in modo univoco la sua volontà di consentire alla proposta contrattuale.
Alla data del 14.7.1994, quindi, il vincolo contrattuale, già concretizzatosi dal 1.3.1994, è stato solo tradotto nella forma scritta inderogabilmente necessaria per i contratti della pubblica amministrazione.
Di ciò è dato atto nelle premesse dello stesso contratto sottoscritto dalle parti il 14.7.1999.
Neppure con questa seconda tesi, pertanto, il Comune appellante può sottrarre la fattispecie alla sfera di operatività dell’art. 6, comma 4, della legge n. 537 del 1993, in quanto il vincolo contrattuale tra il Comune e l’I.S.P.A. si sarebbe concretizzato nel pieno vigore della suddetta disposizione, con conseguente automatico inserimento nell’ambito della sua disciplina anche della clausola revisionale imposta dalla legge.
L’appello, conclusivamente, va respinto.
Le spese del secondo grado del giudizio, tuttavia, sussistendo giusti motivi, possono compensarsi.
Compensa le spese del secondo grado del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso, in Roma, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, nella Camera di Consiglio tenutasi il 23.10.2001, con l'intervento dei signori:
Giuseppe Farina Presidente f.f.
Paolo Buonvino Consigliere
Goffredo Zaccardi Consigliere
Claudio Marchitiello Consigliere Est.
Marzio Branca Consigliere