Consiglio di Stato, sez. V, 6 ottobre 2000, n. 5327, sulla nozione di vincolo urbanistico soggetto a decadenza e tipologia urbanistica
REPUBBLICA ITALIANA .
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale,
Quinta Sezione
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’appellata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il cons. Corrado Allegretta;
Uditi alla pubblica udienza del 21 marzo 2000 l'avv. Carnovale per il Comune di Roma e l'avv. Manzia per l’appellata.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
La ricorrente deduceva i seguenti motivi di diritto:
1) violazione e falsa applicazione dell'art. 5 par. 1 delle norme tecniche di attuazione del P.R.G. ed eccesso di potere per errore e falsità di presupposti, in quanto la disposizione, che prevede l’inedificabilità delle aree libere in zona B, non è più in vigore perché annullata dal Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria con decisione n. 17 del 1978, avente efficacia generale erga omnes;
2) in subordine, violazione dell'art. 2 L. 19 novembre 1968 n. 1187 ed eccesso di potere per errore e falsità di presupposti, considerato che detta previsione d’inedificabilità sarebbe comunque decaduta per decorso del termine quinquennale di efficacia e l'area in questione costituirebbe l'ultimo lotto ancora inedificato dell'intero comprensorio;
3) in via ancora subordinata, difetto e carenza di istruttoria e di motivazione.
Il Tribunale, ritenuto fondato il primo motivo e dichiarati assorbiti quelli non esaminati, ha annullato il diniego impugnato.
Con il ricorso in esame il Comune di Roma propone appello contro la sentenza che così ha statuito e ne chiede la riforma e l’annullamento, sostenendo che gli effetti della citata decisione del Consiglio di Stato, come da sua esplicita statuizione, sono limitati ai suoli di proprietà della parte ricorrente nel giudizio con la stessa decisione definito.
L’appellata si è costituita in giudizio ed ha controdedotto al gravame, chiedendone la reiezione con conseguente conferma della sentenza appellata. Ha riproposto, altresì, tutte le censure dedotte ma non esaminate in primo grado.
La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 21 marzo 2000.
Il Comune di Roma ha respinto la domanda di concessione edilizia avanzata dall’appellata, adducendo a motivo del diniego il contrasto delle opere progettate “(intervento non consentito in zona B/2 libera con vincolo archeologico e paesistico)” con l’art. 5 delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale.
Ad avviso del giudice di primo grado la disposizione è stata caducata per effetto della decisione 16 giugno 1978 n. 17 del Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria, recante annullamento della deliberazione n. 2632 in data 8 agosto 1974 con la quale il Consiglio Comunale di Roma l’ha introdotta in variante allo strumento urbanistico generale.
Sostiene l’Amministrazione appellante che gli effetti della citata decisione, come da sua esplicita statuizione, sono limitati ai suoli di proprietà della parte ricorrente nel giudizio con la stessa decisione definito. Al contrario, l’interessata osserva come, riguardando una norma di carattere regolamentare, il pronunciato annullamento non può che spiegare necessariamente efficacia generale erga omnes.
La controversia, allora, si sostanzia nella individuazione degli esatti limiti della pronuncia di annullamento contenuta nella menzionata decisione dell’Adunanza Plenaria.
Ritiene il Collegio che l’assunto del Comune di Roma sia fondato.
La portata della citata decisione, infatti, è espressamente stabilita nel suo dispositivo, del seguente testuale tenore: “Il Consiglio di Stato in s.g. ….. accoglie l’appello indicato in epigrafe ed in riforma della sentenza appellata accoglie il ricorso di primo grado ed annulla per l’effetto: a) per la parte concernente l’area di proprietà della Società ricorrente, la deliberazione del Consiglio comunale di Roma n. 2632 dell’8 agosto 1974 …”.
Non può disconoscersi che la deliberazione annullata, nella parte in cui detta il nuovo testo dell’art. 5 in variante alla vigente disciplina di attuazione del p.r.g., abbia natura di atto generale a contenuto normativo.
L’annullamento è stato inoltre pronunciato per un vizio - difetto di specifica valutazione e motivazione sulla necessità ed opportunità di introdurre il nuovo regime di utilizzazione dei suoli - che inficia la disposizione nella sua interezza, non essendo il suo contenuto precettivo scindibile con riguardo alle sole posizioni soggettive dedotte in giudizio.
La giurisprudenza amministrativa si è tuttavia preoccupata d’evitare che l’impugnatoria di atti generali, compiute da alcuni soltanto degli interessati, rimetta in discussione la situazione dei soggetti che non avevano invece censurato gli atti stessi
Nel caso di specie l’Adunanza plenaria ha inteso comunque esplicitamente circoscrivere la sua pronuncia al solo interesse dedotto in giudizio, precisandone i confini con il riferimento al dato concreto ed obiettivo dell’area territoriale indicata; onde un’interpretazione di essa, che vi annettesse una diversa estensione di efficacia si porrebbe in conflitto con la lettera chiara ed univoca del giudicato.
Sotto altro profilo, occorre tener presente che il provvedimento impugnato, adottato in data 31 maggio 1992, non può far riferimento se non al testo dell’art. 5 delle n.t.a. introdotto, considerata la pronuncia del Consiglio di Stato, con deliberazione n. 689 del 6 marzo 1979 dalla Giunta Regionale del Lazio in sede di approvazione della variante di cui si tratta.
La disposizione, tuttavia, che costituisce il presupposto normativo degli atti oggetto di ricorso, non risulta impugnata, mentre avrebbe dovuto esserlo, se non altro per farne constare l’illegittimità derivata dall’intervenuto annullamento della previa deliberazione comunale di adozione.
L’appello del Comune di Roma deve, pertanto, ritenersi fondato e va accolto.
Ciò comporta la necessità di esaminare i motivi dichiarati assorbiti in primo grado e riproposti in questa sede dall’appellata.
Con il primo di questi, il secondo nella numerazione data in ricorso, si osserva che il diniego di concessione edilizia impugnato risulterebbe comunque illegittimo perché emesso sul presupposto dell'esistenza di un vincolo viceversa decaduto, essendo inutilmente trascorso il termine quinquennale (decorrente dal 6 marzo 1979, data di approvazione della variante generale al P.R.G.) di cui all'art. 2 della legge 19 novembre 1968 n. 1187.
Il motivo non ha pregio e va, pertanto, respinto.
Considerato, infatti, il suo contenuto prescrittivo, inteso ad attribuire alle aree libere in zona B2 la destinazione urbanistica a verde attrezzato e servizi pubblici da realizzazre sulla base anche di strumento urbanistico attuativo, il contestato art. 5 n.t.a. non reca vincoli soggetti a decadenza.
I vincoli di piano regolatore, ai quali si applica il principio della decadenza quinquennale ai sensi dell'art. 2 L. 19 novembre 1968 n. 1187, sono soltanto quelli che incidono su beni determinati, assoggettandoli a vincoli preordinati all espropriazione od a vincoli che ne comportano l'inedificabilità e dunque svuotano il contenuto del diritto di proprietà incidendo sul godimento del bene tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale ovvero diminuendone in modo significativo il suo valore di scambio. La previsione di una determinata tipologia urbanistica, invece, non è un vincolo preordinato all'espropriazione né comportante l'inedificabilità assoluta, trattandosi di una prescrizione diretta a regolare concretamente l'attività edilizia, in quanto inerente alla potestà conformativa propria dello strumento urbanistico generale, la cui validità è a tempo indeterminato, come espressamente stabilito dall'art. 11 L. 17 agosto 1942 n. 1150 (cfr., da ultimo, Cons. St., Sez. IV, 2 dicembre 1999 n. 1769; Corte Cost., 20 maggio 1999 n. 179).
Nell’ampia dizione di “strumento urbanistico attuativo”, inoltre, sono comprese forme di pianificazione urbanistica di secondo livello ad iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato le quali, in quanto attuabili dal privato e senza la necessità di previa ablazione del bene, sottraggono la previsione di cui si discute dallo schema ablatorio-espropriativo presupposto dalla norma di garanzia di cui alla L. n. 1187 del 1968 (cfr. Corte Cost. cit.).
Le considerazioni che precedono confermano, quindi, il contrasto sostanziale dell’attività edilizia progettata con la destinazione urbanistica vigente all’atto dell’adozione del diniego impugnato e la legittimità di questo.
Ne consegue, essendo il suddetto contrasto ragione idonea da sola a reggere il diniego, l’inammissibilità degli ulteriori motivi di doglianza dedotti in primo grado siccome relativi a profili marginali del provvedimento.
E’ appena il caso, infine, di osservare come, permanendo in capo all’appellante l’interesse alla decisione, nessun rilievo può attribuirsi al difetto d’interesse che, invece, secondo la difesa comunale, comporterebbero per la Società appellata le sopravvenute variante al piano regolatore generale.
L’appello del Comune di Roma dev’essere, in conclusione, accolto. Per l’effetto, dev’essere annullata la sentenza impugnata e respinto il ricorso proposto in primo grado.
Spese e competenze dei due gradi di giudizio, che si liquidano in dispositivo, seguono la soccombenza.
Condanna Ida Mastrocola al pagamento delle spese e competenze dei due gradi di giudizio, nella misura di £. 10.000.000 (dieci milioni), in favore dell’appellante Comune di Roma.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, nella camera di consiglio del 21 marzo 2000 con l'intervento dei Signori:
In originale firmato:
Giovanni Paleologo - Presidente
Stefano Baccarini - Consigliere
Corrado Allegretta - Consigliere rel. est.
Marcello Borioni - Consigliere
Aldo Fera - Consigliere