per il risarcimento del danno 

conseguente ai seguenti provvedimenti:

1) decreto del Ministro per i Beni Culturali ed Ambientali del 16/2/90; 

2) ordinanza del Comune di Monopoli 11/4/90, n. 10995;

3) diniego del Comune di Monopoli 31/10/90, prot. 1612;

(omissis)

                                    FATTO

Con atto notificato il 18 – 19 luglio 2001 e depositato il successivo giorno 27, la ricorrente propone
l’epigrafato ricorso. 

Si sono costituite entrambe le parti evocate in giudizio chiedendo il rigetto della domanda risarcitoria.

In particolare, il Comune eccepisce l’intervenuta prescrizione del diritto azionato.

Con memoria depositata il 18/2/02 il Ministero per i Beni e le attività culturali, oltre ad insistere per il
rigetto del gravame, solleva eccezione d’inammissibilità del medesimo.

All’udienza del 13 marzo 2003 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

                                   DIRITTO

La ricorrente postula, con l’odierno ricorso, il risarcimento dei danni asseritamente conseguenti sia
alla sospensione dei lavori edili disposta con decreto del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali
del 16/2/90 che al rifiuto opposto dal Comune di Monopoli di assentire l’approvazione di un nuovo
progetto di variante e di nuove concessioni in corso d’opera.

Giova una breve esposizione dei fatti per come resa possibile alla stregua delle rappresentazioni
fattuali e documentali esibite in corso di causa.

Il Comune di Monopoli, in data 2/5/89, rilasciava alla società Cala Corvino le concessioni edilizie prot.
34780/87,005572/88, 33802/88 – pratica n. 9362 (progetto di ampliamento e ristrutturazione del
complesso alberghiero Cala Corvino) e prot. 19645/89 – pratica 9935 (variante di progetto).

In data 17/1/90 la ricorrente instava il Comune per ottenere il rilascio di una seconda variante in
corso d’opera.

Nelle more dell’istruttoria accadeva che il Ministro per i Beni Culturali ed Ambientali (ritenendo l’area
in questione gravata da vincoli paesaggistici rinevenienti dal D.M. 1/8/85) disponeva la sospensione
dei lavori di costruzione del complesso alberghiero Cala Corvino (decreto del 16/2/90, notificato il
successivo giorno 6) ed invitava il Sindaco del Comune di Monopoli a provvedere per l’immediata
ripristino dello stato dei luoghi; ordine al quale l’Autorità comunale pedissequamente si conformava
con provvedimento n. 10995 del 12/4/90.

La soc. Cala Corvino impugnava dinanzi al Tribunale Regionale Amministrativo per la Puglia – sede di
Bari – l’ordinanza comunale n. 10995/90 ed in uno con questa anche gli atti presupposti (id est,
decreto ministeriale di sospensione dei lavori).

Il Tribunale, in sede cautelare, così statuiva sulla domanda incidentale di sospensione degli atti
gravati (ordinanza n. 382/90 del 26/4/90): 

"Considerato che allo stato non risulta dimostrata l’esistenza di vincoli paesaggistici sull’area in
questione, che non rinvengano dal D.M. 1/8/85, pubblicato sulla G.U. supp. del 6/2/86 e sulla cui
inefficacia si è già pronunciato, ancorché in sede cautelare, questo Tribunale Amministrativo, ma con
pronunce confortate dai successivi pronunciati della Corte Costituzionale – sentenze 258/85 e 153/86 –
e dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato; Rilevato, altresì, che dalla sospensione dei lavori
effettuati sulla base di concessione edilizia rilasciata dalla competente Autorità Comunale la società
ricorrente risentirebbe danni gravissimi ed irreparabili, comprovati dalle promesse di vendita esibite,
dagli investimenti in corso, superiori a lire 17 miliardi, con rilevanti esposizioni bancarie, cui la
istante non potrebbe altrimenti far fronte; Accoglie la domanda incidentale di sospensione".

Il decreto ministeriale era impugnato, altresì, autonomamente ed in via principale dal Comune di
Monopoli (ricorso del 5/6/90).

Accadeva poi che l’Amministrazione comunale, con atto n. 1612 del 31/10/90, scontava
negativamente l’istanza del 17/1/90 che la Cala Corvino aveva inoltrata per ottenere il rilascio di una
seconda variante in corso d’opera. Queste le ragioni del diniego:

1) "gli interventi modificativi dello stato dei luoghi sono impediti dalle disposizioni dell’art. 2, comma
secondo, l.r. 11/5/90, n. 30 ricadendosi nella fascia di metri 300 dal demanio marino e peraltro
interessando alcune pere addirittura la zona demaniale";

2) "per le modificazioni interne potrà farsi luogo al rilascio di concessione edilizia solo quando sarà
intervenuta definitiva decisione di merito del TAR Puglia (e/o del Consiglio di Stato in grado d’appello
se eventualmente proposto) di annullamento del decreto di vincolo dell’area di pertinenza, emesso dal
competente Ministero dei Beni Ambientali, per il quale allo stato v’è solo decisione di sospensione". 

Detto rifiuto, per quanto consta agli atti di causa, restava inoppugnato. 

In seguito, il Comune intimato - dopo integrazioni procedimentali di parte – perveniva alla
determinazione (atto n. 1612, del 22/11/91) di rilasciare la postulata concessione edilizia in variante
(instata il 17/1/90) per la parte afferente le modifiche interne all’organismo edilizio in costruzione.
Con riguardo, invece, alle sollecitate opere di ampliamento (pure richieste in variante e rifiutate
inizialmente anch’esse con il provvedimento del 31/10/90) l’Amministrazione intimata, una volta
acquisito anche il nulla osta da parte della Capitaneria di Porto (atto n. 1 del 17/1/91), ne autorizzava
l’esecuzione con concessione in variante n. 27713 del 23/1/92 denegando contestualmente il proprio
assenso relativamente a quegli interventi comunque interessanti le aree demaniali nonché i
camminamenti o gallerie sotterrane. Anche tale ultimo diniego, per quanto risulta agli atti del ricorso,
restava inoppugnato.

Ciò premesso, è accaduto che il giudizio involgente la legittimità del decreto ministeriale del 16/2/90
si concludesse (sentenza del Consiglio di Stato n. 1111 del 16 maggio – 8 luglio 1997) con il definitivo
annullamento dell’atto impugnato (caducazione della sospensione dei lavori siccome ordinata dal
ministero sulla base del D.M. 1/8/85 quest’ultimo riconosciuto dal giudice amministrativo, ancorché
legittimo, inefficace per omessa pubblicazione nelle forme di rito).

Di qui, l’odierno ricorso col quale la ricorrente si ripropone di conseguire la tutela risarcitoria
dell’interesse legittimo siccome leso dal comportamento asseritamente illegittimo delle
Amministrazioni intimate.

In particolare, la Società afferma che "la sospensione dei lavori di costruzione del complesso
alberghiero Cala Corvino, disposta dal decreto del 16/2/90 del Ministro per i BB. CC. e AA. ed il rifiuto
– protrattosi sino al 13 gennaio 1992 – del Comune di Monopoli alla richiesta in variante del 17/1/90
basata sul decreto del 16/2/90, hanno provocato ingiusti danni alla Cala Corvino". A suo dire, il
comportamento tenuto dal Ministero nonché quello palesato dal Comune sull’istanza di concessione in
variante nonostante fosse stata già sospesa da parte del TAR l’ordinanza comunale del 22/4/90
avrebbe paralizzato per circa due anni l’attività di realizzazione del complesso alberghiero e quella
della sua commercializzazione causando, in particolare, la crisi degli accordi di commercializzazione
delle unità abitative che la Cala Corvino aveva affidato in esclusiva alla "Domina s.p.a. con scrittura
privata del 12/4/89. Questi danni sono stati denunciati dalla ricorrente in complessive £
15.016.555.192, di cui £ 11.001.822.074 per danno emergente e £ 4.014.733.118 per lucro cessante. 

In limine, il tribunale dispone lo stralcio dagli atti processuali - su richiesta messa a verbale dell’avv.
Belviso - della memoria conclusiva prodotta dalla difesa del Comune di Monopoli perché depositata
fuori termine.

La questione, in punto di diritto, involge l’accertamento della pretesa risarcitoria:

1) consequenziale all’annullamento del decreto ministeriale;

2) inerente al rifiuto che il Comune di Monopoli ha opposto al rilascio della concessione edilizia in
variante siccome basato sul decreto del 16/2/90.

Preliminarmente, il Collegio respinge - limitatamente alla trattazione del precedente punto 1) -
l’eccezione di prescrizione (sollevata, in parte qua, dal Comune resistente con l’atto di costituzione in
giudizio). 

Ed invero, l’annullamento del decreto ministeriale di sospensione dei lavori (causativo del danno
ingiusto, pregiudiziale all’introduzione - proposizione del giudizio risarcitorio) è sopraggiunto
definitivamente soltanto con il deposito della sentenza del Consiglio di Stato 16 maggio – 8 luglio
1997, n. 1111 (momento, questo, che coincide con il dies a quo di decorrenza del termine per la
proposizione dell’istanza risarcitoria). Pertanto, alla data di notifica del presente ricorso (valevole
anche come momento interruttivo della prescrizione) il termine quinquennale di prescrizione del diritto
al risarcimento (strumentale e sussidiario alla piena tutela della posizione d’interesse legittimo
siccome lesa dall’azione amministrativa) non era ancora maturato. 

In limine, va respinta anche l’eccezione d’inammissibilità siccome sollevata dall’Avvocatura
Distrettuale dello Stato. 

La difesa erariale muovendo dal presupposto che l’annullamento del decreto ministeriale è stato
causato da un ricorso giurisdizionale proposto da un soggetto diverso e distinto dall’odierna ricorrente
(in primo grado dal Comune di Monopoli ed in appello da un cittadino elettore del Comune medesimo)
conclude nel senso di ritenere inammissibile la proposta domanda in quanto "il risarcimento del danno
da lesione dell’interesse legittimo è possibile in presenza dei previsti presupposti di fatto allorquando
il presupposto di diritto, vale a dire l’annullamento giudiziario dell’atto lesivo, sia stato determinato
dalla iniziativa processuale del presunto danneggiato"; sicché, nella fattispecie che occupa "la società
ricorrente avrebbe potuto avanzare richiesta di risarcimento danni qualora avesse essa dato causa alla
pronuncia d’annullamento da parte del giudice amministrativo".

La tesi, nei termini prospettati, non è condivisa dal Collegio.

Per la proposizione dell’azione risarcitoria davanti all’autorità giudiziaria è, infatti, necessario e
vincolante in sede di decisone sulla domanda di risarcimento del danno un contestuale accertamento
circa l’illegittimità del provvedimento. 

La necessità del previo e/o contestuale annullamento dell’atto si spiega in ragione di ciò:

1) il rischio di elusione del termine di decadenza laddove si consentisse al soggetto di invocare
l’illegittimità dell’atto non già nella sua sede naturale (giudizio di legittimità) bensì all’esito di una
pronuncia di accertamento; 

2) l’inesistenza nell’ordinamento positivo di un potere di disapplicazione da parte del giudice
amministrativo degli atti di natura non regolamentare;

3) la circostanza che la mancata impugnazione del provvedimento lesivo potrebbe costituire elemento
valutabile, ex art. 1227 Cod. civ., a carico del creditore per escludere o limitare il risarcimento del
danno;

4) la preferenza accordata dall’ordinamento alla tutela reintegratoria e ripristinatoria relegandosi
quella risarcitoria ad ipotesi residuale e sussidiaria;

5) la necessità di evitare comportamenti non improntati a leale collaborazione ordinamentale da parte
di chi pretermette la tempestiva impugnazione del provvedimento lesivo allo scopo di tentare
operazioni speculative nei confronti dell’erario.

Orbene, il suddetto accertamento da luogo, però, soltanto ad un evento giuridico (ripristino della
legalità) rispetto al quale il danno patrimoniale è configurabile esclusivamente in presenza di una
condotta antigiuridica (da non confondersi con l’illegittimità dell’atto previamente acclarata)
produttiva di - ontologicamente distinte - conseguenze economiche per la cui riparazione
l’ordinamento attribuisce al soggetto danneggiato una situazione giuridica nuova (sia pure nascente
dalla lesione della situazione soggettiva originaria), cioè il diritto al risarcimento oggetto di
autonomo, separato accertamento giudiziario.

Da quanto sopra esposto ne consegue, per un verso, che l’accertamento in punto d’illegittimità
dell’atto non esaurisce l’ambito del giudizio sull’azione di risarcimento; per l’altro, che il giudizio
risarcitorio ha un oggetto diverso e più ampio di quello impugnatorio dovendosi verificare la
sussistenza di tutti gli elementi della fattispecie dell’illecito civile: nesso psichico (dolo o colpa
dell’amministrazione apparato), danno – evento (vulnus al bene della vita ), rapporto di causalità
adeguata (nesso di pertinenza tra il fatto e l’evento). 

In questi termini ricostruita la problematica del risarcimento del danno da illegittimità
provvedimentale deve ritenersi che l’annullamento previo dell’atto amministrativo lesivo
dell’interesse giuridicamente rilevante (danno ingiusto) costituisce l’antecedente logico giuridico (in
termini di ammissibilità) per la proposizione della domanda risarcitoria atteggiandosi la pregiudiziale
amministrativa, nel rapporto tra danneggiato e danneggiante, a mero, ancorché indefettibile,
presupposto di fatto in sussistenza del quale è consentito introdurre la separata, autonoma
(contestuale o successiva) azione per danni. Di qui, la logica conseguenza secondo cui è del tutto
irrilevante la circostanza che la lesione da cui è occasionata la tutela abbia avuto origine dal
comportamento tenuto da un soggetto diverso e distinto dal danneggiato atteso che i fatti in senso
stretto producono effetti per l’ordinamento a prescindere dalla considerazione che ricevono
nell’ordinamento l’eventuale provenienza umana del fatto e la sua volontarietà. L’effetto, infatti, è
strettamente collegato all’evento e non importa per la sua produzione se il fatto è volontario o
involontario, imputabile ad un soggetto giuridico o non riferibile ad alcuno.

Peraltro, diversamente opinando ed aderendo alla tesi di parte resistente si perverrebbe a soluzioni
inique, affatto incongrue e sicuramente in contrasto con l’effettività della tutela giurisdizionale in
quanto si finirebbe per escludere dall’area della risarcibilità tutti i danni consequenziali alla
caducazione dell’atto lesivo quante volte detta caducazione dipenda dall’esercizio del potere di
autotutela decisoria da parte dell’Amministrazione oppure di annullamento straordinario da parte del
Governo ai sensi dell’art. 138, del D.Lvo n. 267/00 ovvero l’illegittimità dell’atto sia stata dichiarata
all’esito di un ricorso straordinario (non giurisdizionale) al Presidente della Repubblica.

Nel merito del ricorso - con riguardo sempre al punto 1) della trattazione - il Collegio considera
dirimente ai fini decisori la circostanza che l’ordine comunale di ripristino dello stato dei luoghi
(notificato il 12/4/90) ed il decreto ministeriale presupposto di sospensione dei lavori (notificato il
precedente 6/4/90) sono stati a loro volta sospesi in sede giurisdizionale con ordinanza del TAR Puglia
– sede di Bari - n. 382, del 26/4/90. 

E’ noto che nel giudizio amministrativo la tutela inibitoria, espressa soprattutto attraverso la
sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato siccome incisivo su posizioni soggettive
riconducibili all’area degli interessi oppositivi, costituisce di regola forma normale e privilegiata di
tutela unitamente a quella ripristinatoria (annullamento dell’atto) rispetto alle quali la tutela
risarcitoria opera come completamento del sistema di protezione delle situazioni soggettive ex artt.
2, 24 e 113 Cost. solo in presenza di un conclamato, ulteriore illecito (imputabile al suo autore)
siccome produttivo di un danno patrimoniale (danno evento, conseguenza dell’antigiuridicità della
condotta la quale non si esaurisce nell’illegittimità dell’atto lesivo dell’interesse giuridicamente
rilevante – posizione soggettiva posseduta - ma postula un ulteriore e distinto vulnus al bene della vita
inteso questo come interesse apprezzabile in termini economici e suscettivo, quindi, di ristoro sotto il
profilo del danno emergente e/o mancato utile).

Orbene il tribunale, investito della domanda incidentale di sospensione degli effetti degli atti in
parola, ha ravvisato nell’esecuzione di quest’ultimi la causazione di "danni gravissimi ed irreparabili"
nella sfera patrimoniale della società Cala Corvino; danni enucleati dagli impegni formalmente assunti
dalla ricorrente ed analiticamente individuati dalla Sezione nelle promesse di vendita, negli
investimenti in corso superiori a 17 miliardi e nelle rilevanti esposizioni bancarie.

Appare del tutto evidente, dunque, che a far epoca dal 26/4/90 (e fino alla pronuncia definitiva
sopraggiunta con sentenza n. 1532, del 1994 con la quale il tribunale ha dichiarato perento il ricorso)
sia l’ordinanza comunale che il decreto ministeriale presupposto non sono stati, comunque, in grado di
arrecare, ex sé, più alcun nocumento economico – patrimoniale alla società ricorrente. Tali atti,
infatti, pur ancora assistiti dalla presunzione di legittimità, sono stati paralizzati (nel periodo di
tempo preso in considerazione ai fini di causa) nei loro pregiudizievoli effetti dall’ordinanza del TAR
n. 382/90; circostanza, questa, che ha finito col rimuovere (sia pure interinalmente) ogni ostacolo a
che le presupposte concessioni edilizie (mai annullate) ri-esplicassero (quanto meno con riferimento al
periodo di tempo preso in considerazione dalla ricorrente ai fini risarcitori) la propria forza giuridica
(id est, ius aedificandi.). Ne consegue, che i danni su cui si controverte (nella specie, quelli
asseritamente conseguenti al fermo biennale dei lavori e direttamente imputati al decreto ministeriale
nonché al pedissequo provvedimento comunale) non possono essere imputati (nella loro interezza) alle
amministrazioni intimate in quanto difetta il vincolo di consequenzialità immediata e diretta che lega
il fatto al danno – evento patrimoniale. Ed invero, l’originario nesso di causalità s’è interrotto nel
momento stesso in cui il verificarsi dei danni patrimoniali è risultato il prodotto di fatti estranei al
comportamento dei soggetti agenti: id est, decisione spontanea della società ricorrente – rilevante ex
art. 1227, secondo comma Cod. civ. - di non proseguire l’attività edilizia nonostante l’attuale
efficacia dei titoli concessori in suo possesso.

In definitiva, la presenza della misura cautelare assume, nella circostanza, un valore decisivo ai fini
dell’ammissibilità stessa dell’azione risarcitoria. Ed invero, siccome la produzione del danno
all’interesse sostanziale del privato (fisiologicamente protetto in sede cautelare) deriva, di norma,
dall’esecuzione dell’atto e l’azione risarcitoria si collega al danno (oggi, a seguito della L. n. 205/00,
al pregiudizio) e non all’evento lesivo costituito dall’atto illegittimo ne consegue che dalla presenza o
dall’assenza della misura interinale dipende l’ammissibilità o meno della ulteriore tutela risarcitoria.

Le considerazioni che precedono inducono, dunque, alla reiezione in parte qua dell’istanza risarcitoria.

Sul punto 2) - istanza risarcitoria per i danni conseguenti al rifiuto opposto dal Comune di Monopoli al
rilascio della concessione edilizia in variante basato sul decreto del 16/2/90; richiesta
successivamente evasa in senso favorevole alla ricorrente con concessioni edilizie n. 1612 del
22/11/91 e n. 27713 del 23/1/92 - il Collegio reputa inaccoglibile la domanda.

In disparte ogni considerazione sulla circostanza, di per sé già dirimente, che il rifiuto opposto dal
Comune con provvedimento del 31/10/90 è rimasto agli atti inoppugnato talché neppure sarebbe stata
rimossa la c.d. pregiudiziale amministrativa (annullamento previo del provvedimento asseritamente
lesivo in funzione di accertamento del danno ingiusto) decisiva, in punto solutivo della questione,
appare ad avviso della Sezione l’eccezione - siccome sollevata dal Comune di Monopoli con l’atto di
costituzione in giudizio - di intervenuta prescrizione del diritto azionato in giudizio.

Ed invero, a far epoca dall’opposto rifiuto (1990) ovvero, al più tardi, a decorrere dal rilascio (1992)
delle concessioni edilizie - cui potrebbe ricollegarsi l’esercizio implicito di poteri di auto-annullamento
del precedente diniego con effetto accertativo del danno lesione - e fino alla data di notificazione
dell’odierno ricorso (18 – 19 luglio 2001) sono trascorsi abbondantemente i cinque anni entro i quali, ai
sensi dell’art. 2947 Cod. civ., il creditore avrebbe dovuto far valere il proprio diritto. Né, peraltro,
risulta dedotta in atti apposita controeccezione mirante a paralizzare l’eccezione avversaria.

In conclusione, il ricorso in esame va respinto.

La novità della questione (risarcimento del danno da lesione di interesse legittimo) è giusta causa per
disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti del giudizio. 

                                    P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sede di Bari - Sezione II, respinge, nei sensi in
motivazione, il ricorso n. 1456/01 proposto dalla società Cala Corvino s.r.l. e meglio in epigrafe
specificato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Bari nella Camera di Consiglio del 13 marzo 2003 con l’intervento dei Magistrati:

Piero MOREA Presidente

Doris DURANTE Componente

Giuseppe ROTONDO Componente, Est.

Depositata in segreteria in data 7 aprile 2003.