T. A. R. Emilia Romagna, sez. staccata di Parma, 23 aprile 2002, n. 219, in materia di scomputo dal contributo afferente gli oneri delle somme effettivamente spese per realizzare le opere di urbanizzazione primaria
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L'EMILIA-ROMAGNA
SEZIONE DI PARMA
composto dai Signori:
Dott. Gaetano Cicciò Presidente
Dott. Ugo Di Benedetto Consigliere
Dott. Umberto Giovannini Consigliere Rel.est
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
contro
Comune di Reggio Emilia, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Santo GNONI e dall’Avv. Francesca GHIRRI ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. Giorgio PAGLIARI, in Parma borgo Antini n.3
per l’annullamento
a) della nota 24/9/2001 prot. n. 20541/00 avente ad oggetto “richiesta di versamento di quota parte degli oneri di U2, derivanti dalle concessioni edilizie degli interventi costruttivi previsti nel piano di recupero (programma integrato Gardenia);
b) occorrendo, della nota 16/10/2000, prot. n. 9811/00 indirizzata allo I.A.C.P. di Reggio Emilia, riguardante la “realizzazione del verde pubblico nel P.d.R. Gardenia”
e per l’accertamento
del diritto delle società ricorrenti a portare a scomputo dal contributo afferente gli oneri di urbanizzazione secondaria dovuto per il rilascio delle concessioni edilizie relative agli interventi di cui al piano di recupero urbano Gardenia, le somme effettivamente spese per realizzare le opere di urbanizzazione primaria del comparto e quelle già spese o ancora da spendere per ultimare le opere di urbanizzazione secondaria (verde pubblico) sempre attinenti al piano di recupero richiamato, con conseguente accertamento del diritto delle ricorrenti a non corrispondere la somma richiesta nell’atto impugnato.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione Comunale intimata;
Viste le memorie presentate dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 19/3/2002, il dr. Umberto GIOVANNINI; uditi, altresì, l’Avv. Ermes COFFRINI per le ricorrenti e l’Avv. Santo GNONI per l’Amministrazione Comunale resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Le società istanti chiedono inoltre l’accertamento del loro diritto a portare a scomputo del contributo afferente gli oneri di urbanizzazione secondaria dovuto per il rilascio delle concessioni edilizie relative agli interventi di cui al suddetto Piano di Recupero, con conseguente diritto delle stesse a non corrispondere la somma richiesta nell’atto impugnato.
Dopo avere illustrato le principali circostanze di fatto afferenti la controversia in esame, parte ricorrente deduce, a sostegno dell’impugnativa, i seguenti motivi in diritto.
1) – Violazione dell’art. 7 L. n.241 del 1990; Incompetenza; Eccesso di potere per illogicità, travisamento, difetto di motivazione, contraddittorietà;
Con convenzioni in data 30/5/1996 e 1/8/1997, è stata regolamentata l’attuazione dello “strumento attuativo del piano di recupero urbano Gardenia, relativamente ai comparti A e B.
Dette convenzioni disciplinano anche la realizzazione, da parte dei proprietari delle aree interessate dal Piano, delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria nonchè l’eventuale pagamento, dei relativi oneri.
Con il provvedimento impugnato, il Comune ha chiesto, anche alle ricorrenti, un ulteriore versamento degli oneri di urbanizzazione secondaria relativi alla realizzazione del progetto relativo al verde pubblico.
Tale atto doveva essere adottato dalla Giunta Comunale e non dal Dirigente.
Inoltre, doveva essere data alle ricorrenti comunicazione di avvio del procedimento, al fine di consentire ai soggetti interessati di esprimere le proprie considerazioni..
Il Comune, inoltre, non ha spiegato le ragioni per cui è stata prescelta una delle tre possibilità alternative contemplate nell’art. 9 della convenzione relativa al comparto A.
Tale disposizione, infatti, prevedeva anche la possibilità, oltre alla realizzazione, quale opera di urbanizzazione secondaria, dello ”… attraversamento ciclo pedonale area ferroviaria” e nel caso tale opera non potesse essere realizzata, il versamento degli oneri di U2 da parte dei soggetti attuatori o la realizzazione di altre opere (nel caso relative al progetto verde pubblico) da parte degli stessi soggetti e tale ulteriore possibilità non poteva essere ignorata dall’Amministrazione Comunale.
2) – Violazione dell’accordo di programma stipulato ex art. 27, comma 6 della L. n.142 del 1990; Eccesso di potere per travisamento, difetto di motivazione ed illogicità;
Il Collegio di vigilanza di cui all’art. 11 del sopra citato accordo di programma, nella seduta del 24/2/1999 aveva fatto presente l’insufficienza del finanziamento destinato alla realizzazione del verde pubblico.
Al riguardo, i rappresentanti dello IACP avevano proposto di utilizzare quota parte degli oneri di urbanizzazione secondaria dovuti, per integrare il finanziamento per il verde pubblico, come consentito dall’art. 9 della convezione riguardante la realizzazione del comparto A del piano di recupero.
Il suddetto Collegio, preso atto della proposta dello IACP aveva invitato i soggetti interessati a presentare un progetto e si riservava di verificare l’attuabilità di essa.
Con gli atti impugnati il Comune illegittimamente non ha tenuto conto della sollecitazione espressa dal suddetto Collegio, senza nemmeno motivare in ordine a tale comportamento.
3) – Violazione dell’art. 11 L. n.10 del 1977;
Secondo la giurisprudenza amministrativa, in virtù del disposto dell’art. 11della L. n.10 del 1977, allorché il Comune conviene con il privato che quest’ultimo realizzi direttamente le opere di urbanizzazione, con le modalità e le garanzie stabilite dal Comune, è necessario fare luogo allo scorporo del contributo dovuto in proporzione delle opere realizzate, in quanto, in caso contrario, si verificherebbe un’ingiusta locupletazione da parte dell’Ente, atteso che i detti oneri sono finalizzati esclusivamente a garantire la partecipazione alle spese necessarie per la trasformazione urbanistica del territorio.
Nel caso in esame, non solo si è imposta la esecuzione di opere di urbanizzazione primaria di un importo tale da superare sia i valori tabellari che quelli risultanti dalle convenzioni attuative; non solo si è imputato agli oneri di primaria, quella che un’opera di urbanizzazione secondaria, ma si pretende la realizzazione di tutto il verde pubblico, da cedersi poi gratuitamente al Comune e in aggiunta, gli ulteriori oneri richiesti alle ricorrenti con il provvedimento impugnato.
L’art. 11 della L. n.10 del 1977, che prevede lo scomputo dell’ammontare del contributo per oneri di urbanizzazione del valore delle opere che il concessionario esegue direttamente, consente che le eventuali eccedenze dei valori realizzati, possano essere portate in detrazione anche del computo dovuto per altro tipo di opere di urbanizzazione.
Di conseguenza, le opere di verde previste nella convenzione debbono essere portate in detrazione del contributo di concessione, anche per la quota parte degli oneri di U2.
Da questo contributo debbono poi essere altresì dedotte le eccedenze per le opere di urbanizzazione primaria già realizzate e gli oneri che si debbono assumere per le opere di urbanizzazione secondaria.
Né le convenzioni costituiscono un ostacolo a ciò, dato che i contributi per oneri di urbanizzazione hanno natura di prestazione patrimoniale imposta e perciò sottratta alla negoziazione, con la conseguenza che la sottoscrizione di un impegno verso il Comune a corrispondere il contributo nella misura da questo autoritativamente determinato non preclude all’interessato di agire in sede giurisdizionale.
- Con memoria depositata in data 27/2/2002, le ricorrenti, riassunte le considerazioni sopra esposte, insistono nella richiesta di accoglimento del ricorso, vinte le spese.
§ § §
L’Amministrazione Comunale intimata, costituitasi in giudizio, in via preliminare eccepisce sia l’irricevibilità del ricorso per tardiva impugnazione della richiesta di versamento della quota parte di contributi di urbanizzazione sia l’inammissibilità dello stesso per ritenuta mancanza di legittimazione attiva da parte delle ricorrenti.
Nel merito, l’Amministrazione Comunale ritiene infondato il ricorso e, pertanto ne chiede la reiezione, vinte le spese.
§ § §
Alla pubblica udienza del 19/3/2002 la causa è stata chiamata ed è stata trattenuta per la decisione, come da verbale.
Le ricorrenti chiedono, inoltre, che venga accertato il loro diritto a non corrispondere all’Amministrazione Comunale la somma da quest’ultima richiesta a titolo di oneri di urbanizzazione secondaria.
Il Collegio ritiene opportuno ricostruire il quadro fattuale e normativo nel quale s’inserisce la controversia da decidere.
Con deliberazione del Consiglio Comunale di Reggio Emilia del 12/4/1996, veniva approvato il piano di recupero – programma integrato “Gardenia”, ai sensi degli artt. 20, comma 3 L.R. n.6 del 1995 e 21, comma 1, L.R. n. 47 del 1978.
Rispettivamente in data 30/5/1996 e in data 1/8/1997 venivano stipulate le convenzioni attuative del piano relative ai comparti “A” e “B”.
Tra i proprietari dei terreni interessati e, quindi, tra i soggetti che devono dare attuazione al suddetto programma, vi sono le società attuali ricorrenti.
Riguardo al piano di recupero in questione, in data 31/7/1998, presso il Ministero dei Lavori Pubblici veniva stipulato un accordo di programma ex art. 27 della L. n.142 del 1990.
La convenzione stipulata tra il Comune e i proprietari delle aree del comparto A prevede, per quanto in questa sede può interessare:
art. 4 – “Gli oneri a carico dei soggetti attuatori per la realizzazione del programma integrato consistono: a) nella cessione gratuita al Comune di Reggio Emilia delle aree per opere di urbanizzazione primaria; b) nella cessione gratuita delle aree occorrenti per la realizzazione del verde pubblico; c) nella realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e del verde pubblico attrezzato (16%) in conto oneri di urbanizzazione primaria; d) nel pagamento degli oneri di urbanizzazione secondaria ovvero nell’eventuale realizzazione del collegamento pedonale e ciclabile di attraversamento della zona ferroviaria, a scomputo totale e fino alla concorrenza degli oneri di urbanizzazione secondaria dovuti; nella realizzazione, a propria cura e spesa, del verde attrezzato condominiale, previsto all’interno delle aree destinate all’edificazione;…”.
L’art. 8 della convenzione prevede che “lo IACP si impegna a provvedere alla realizzazione (compresa progettazione, direzione dei lavori, contabilità e liquidazione) delle opere relative al verde pubblico previsto nel sub comparto A. Verranno realizzate opere e forniti arredi urbani fino alla concorrenza dell’importo della quota del 16% degli oneri di U1 destinate al verde attrezzato nell’importo presunto di £. 124.592.000…Lo IACP è tenuto alla redazione e realizzazione del progetto il quale dovrà ottenere il parere favorevole da parte del Servizio Verde pubblico e Qualità Urbana del comune sia in merito all’impostazione progettuale, che ai prezzi unitari di elenco. Il verde verrà realizzato su apposita concessione edilizia che potrà regolamentarne l’esecuzione anche per stralci funzionali”.
Con l’art. 9, la convenzione disponeva tra l’altro che “Lo IACP si impegna inoltre alla progettazione e realizzazione dell’attraversamento ciclo pedonale individuato nel programma integrato complessivo fino alla concorrenza delle disponibilità in conto oneri di U2 fatto salvo l’ottenimento delle autorizzazioni da parte degli enti preposti (A.C.T. e Demanio ferroviario) .A tal fine il Comune di Reggio Emilia si impegna a promuovere e coordinare le necessarie intese con lo IACP ed i suddetti enti. Ove l’opera suddetta non fosse realizzabile per insufficienza delle disponibilità in conto oneri di U2 o per altre cause, il Comune di Reggio Emilia potrà optare per l’incameramento delle disponibilità medesime, ovvero procedere all’integrazione del finanziamento, ovvero richiedere la realizzazione da parte dei soggetti attuatori di altre opere secondo i programmi dell’Amministrazione stessa….”.
In data 8/9/2000, lo IACP di Reggio Emilia - soggetto mandatario degli altri proprietari delle aree ricadenti nel comparto A ex art 6 della predetta convenzione e sulla base di contratto di mandato sottoscritto dalle parti con atto pubblico in data 30/5/1999 - inviava nota al Comune di Reggio Emilia con la quale, dopo avere premesso sia di essere soggetto assuntore delle opere relative al progetto verde pubblico ex art. 8 della Convenzione sia che tale progetto, il cui complessivo finanziamento ammontava a £. 560.000.000, era stato autorizzato dal Comune con titolo edilizio n.15593 del 31/7/2000, chiedeva all’Amministrazione Comunale, vista l’insufficienza dell’importo del 16% degli oneri di U1 di cui all’art. 8 della convenzione per la realizzazione del verde pubblico come da progetto autorizzato, di potere utilizzare quota parte (pari a £. 560.000.000 - £. 124.592.000 = £. 435.408.000) degli oneri di U2 destinati alla costruzione di attraversamento ciclo pedonale. …”.
Con nota in data 16/10/2000, comunicata solo allo I.A.C.P. (atto anch’esso impugnato dalle ricorrenti), il Comune dava risposta negativa alla suddetta proposta “…in quanto detti oneri sono finalizzati alla realizzazione del collegamento ciclo pedonale sull’area ferroviaria, oppure, nel caso in cui detta opera non venisse realizzata, dovranno essere versati così come previsto dal 2° comma dell’art. 9 della convenzione attuativa del Piano in argomento…”.
Infine, in data 24/9/2001, il Comune inviava a tutti i soggetti che dovevano attuare gli interventi previsti nel piano di recupero, l’atto principalmente impugnato dalle ricorrenti in questa sede.
Ciò premesso in fatto, il Collegio deve darsi carico di esaminare le eccezioni di irricevibilità e di inammissibilità del ricorso sollevate dall’Amministrazione Comunale resistente.
Entrambe devono essere respinte, poiché, per quanto concerne la presunta tardività del ricorso, la parte che la eccepisce non ha fornito la prova della conoscenza, da parte delle ricorrenti, del meno recente degli atti impugnati (nota comunale in data 16/10/2000) anteriormente ai sessanta giorni antecedenti la notifica del gravame.
A tal fine è appena il caso di rilevare che si appalesa del tutto ininfluente la ricezione, da parte di altro soggetto (I.A.C.P.) della suddetta nota, sia perché tale atto non risulta essere stato comunicato anche alle società ricorrenti, sia perché è solo con il successivo atto in data 24/9/2001 che l’Amministrazione Comunale ha imposto ai soggetti assuntori degli obblighi derivanti dalla realizzazione del piano di recupero, un ulteriore pagamento a titolo di contributi di urbanizzazione per il progetto di verde pubblico.
Parimenti da respingere è l’affermazione relativa alla mancanza di legittimazione attiva delle società ricorrenti, fondata dall’Amministrazione Comunale sull’art. 6 della convenzione del comparto “A” e, quindi, sul fatto che i soggetti assuntori del piano di recupero avessero conferito delega allo I.A.C.P. al fine di riconoscere tale soggetto quale “unico interlocutore nei rapporti con il Comune stesso”.
E’ evidente, infatti, che il suddetto contratto di mandato non comprende anche, da parte del mandantario, la tutela giurisdizionale dei soggetti mandanti, con conseguente piena legittimazione delle attuali ricorrenti, in quanto direttamente incise dal provvedimento comunale di richiesta di pagamento di ulteriori contributi di urbanizzazione e dalla nota comunale in data 16/10/2000, ad opporsi a tali atti nella competente sede giurisdizionale.
Scendendo nel merito della causa, devono essere respinte le censure, contenute ambedue nel primo mezzo d’impugnazione, rilevanti rispettivamente l’incompetenza del Dirigente comunale ad adottare l’atto impugnato e la violazione degli art. 7 e segg. della L. n.241 del 1990, per non avere, l'Amministrazione Comunale dato alle società interessate comunicazione di avvio del procedimento sfociato nella gravata determinazione di richiedere ulteriori contributi di urbanizzazione.
Il Collegio deve infatti rilevare che, da un lato, a norma dell’art. 107 del D. Lgs. n. 267 del 2000, l’atto in questione rientra nella generale competenza dei Dirigenti Comunali e, dall’altro, che non doveva essere data alle società interessate comunicazione di avvio del sub procedimento in questione, stante che quest’ultimo è stato avviato ad iniziativa dello I.A.C.P., mandataria delle ricorrenti ex art. 6 della convenzione.
Il ricorso deve invece trovare accoglimento riguardo a due ulteriori profili, entrambi evidenziati dalle ricorrenti con il primo ed il terzo mezzo d’impugnazione.
In primo luogo il Collegio deve rilevare, condividendo, sul punto, la censura di difetto di motivazione prospettata dalle ricorrenti, che sia la richiesta di contributi di urbanizzazione sia la precedente nota di risposta dell’Amministrazione Comunale alla richiesta dello I.A.C.P., non spiegano le ragioni per le quali non si è tenuto conto della terza possibilità prevista dall’art. 9 della convenzione e cioè dell’esecuzione, da parte dei soggetti assuntori del piano, di altre opere (nella fattispecie: verde pubblico) già autorizzate dalla stessa Amministrazione Comunale, con parziale utilizzo del finanziamento non impiegato per la mancata realizzazione dell’attraversamento ciclo - pedonale.
In secondo luogo, il Collegio ritiene che, comunque, l’Amministrazione Comunale, in sede di calcolo dei contributi concessori di urbanizzazione richiesti alle ricorrenti per insufficienza del finanziamento riguardante la realizzazione delle opere relative al “verde pubblico”, avrebbe dovuto scomputare, dagli importi richiesti, il valore delle opere da queste realizzate e che risultano essere state previamente autorizzate dallo stesso Comune.
L’art. 11, 1° comma, della L. n.10 del 1977 prescrive infatti che “la quota di contributo di cui al precedente art. 5 è corrisposta al Comune all’atto del rilascio della concessione…” e che “…a scomputo totale o parziale della quota dovuta, il concessionario può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione con le modalità e le garanzie stabilite dal comune.”.
La scomputabilità delle somme dovute a titolo di oneri di urbanizzazione delle opere direttamente realizzate dal concessionario presuppone, pertanto il preventivo assenso dell’Amministrazione che ha rilasciato il titolo edificatorio.
Nel caso in esame, tale autorizzazione da parte dell’Amministrazione Comunale di Reggio Emilia alla realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria non è controversa, derivando dalle disposizioni sopra enunciate della convenzione attuativa del piano di recupero.
Né può costituire elemento ostativo rispetto alla scomputabilità del valore delle opere realizzate dagli oneri di urbanizzazione dovuti, il fatto che l’ulteriore contributo richiesto alle ricorrenti riguardasse la realizzazione di opere di urbanizzazione secondaria (verde pubblico) a fronte della realizzazione diretta, da parte delle medesime, di opere di urbanizzazione primaria.
Secondo una corretta interpretazione del citato art. 11 della L. n.10 del 1977, lo scomputo deve essere ammesso anche riguardo a categorie diverse di opere di urbanizzazione.
La disposizione in parola, infatti, non opera alcuna distinzione tra le due categorie di opere e, pertanto, deve ritenersi che una diversa interpretazione produrrebbe l’effetto, certamente contrario alla volontà del legislatore (che, nell’introdurre i contributi di urbanizzazione, ha inteso obbligare i concessionari edilizi a partecipare agli oneri relativi alle trasformazioni urbanistiche ed edilizie dei territori comunali, ma non procurare un ingiustificato arricchimento dei Comuni), di trasferire gratuitamente alle Amministrazioni la quota di valore delle opere realizzate in una categoria, senza tenere conto degli oneri globali gravanti sul concessionario (v. T.A.R. Emilia Romagna – PR – 13/1/1999 n.7).
La previsione, nel citato art. 11 L. n.10 del 1977, dello scomputo dall’ammontare del contributo per oneri di urbanizzazione, del valore delle opere che il concessionario esegue direttamente, consente che le eventuali eccedenze dei valori realizzati rispetto all’importo del contributo dovuto per opere di urbanizzazione primaria, possano essere portate in detrazione anche nel computo del contributo dovuto per l’altro tipo di opere di urbanizzazione (v. T.A.R. Toscana, 23/10/1985 n.868).
Nell’osservare come gli oneri monetari – in parte sostenuti direttamente con la realizzazione di opere ed in parte sostenuti con il pagamento di contributi – costituiscono un’obbligazione indivisibile che grava sullo stesso soggetto, deve conseguentemente argomentarsi che l’importo globale di essi, per l’evidente scopo di impedire una duplicazione, è dovuto a fronte dell’esecuzione di opere con il correttivo dello scomputo dai contributi delle spese affrontate direttamente: con l’ulteriore conseguenza che lo scomputo stesso non può essere limitato all’interno di una sola categoria di opere, ma deve essere effettuato sull’insieme delle due categorie che, d’altronde, sono strettamente connesse e concorrono entrambe alle medesime finalità generali (v. C.d.S., sez. V, 21/6/1994 n.716; 12/10/1990 n.716; 4/12/1989 n.806; T.A.R. Emilia Romagna –PR- 13/1/1999 n.7 cit.; T.A.R. Calabria –CZ – 24/7/1997 n.526; T.A.R. Lombardia – MI – 2/4/1997 n.376; 21/6/1995 n.844).
Per i motivi suesposti il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, sono annullati gli atti impugnati, con obbligo per l’Amministrazione Comunale di provvedere motivatamente riguardo ai contributi di urbanizzazione relativi all’opera “verde pubblico”, tenendo conto, in primo luogo di tutte le opzioni previste dall’art. 9 della convenzione e, in secondo luogo, nel caso di eventuale scelta di integrazione dei contributi dovuti da parte delle ricorrenti, richiedendo a queste ultime solo il pagamento di quella somma che eventualmente residuasse dall’operazione di scomputo, dall’importo complessivo dei contributi di urbanizzazione dovuto in base ad apposite tabelle, del valore delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria realizzate dalle ricorrenti ed autorizzate dal Comune.
La natura assorbente dei motivi accolti esime il Collegio dall’esame del secondo motivo di impugnazione.
Sussistono giusti motivi, tuttavia, per compensare integralmente tra le parti le spese del presente giudizio.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Parma, nella camera di consiglio del 19 marzo 2002.
f.to Gaetano Cicciò Presidente
f.to Umberto Giovannini Consigliere Rel.Est.
Depositata in Segreteria ai sensi dell’art.55 L.18/4/82, n.186.
Parma, lì 23 aprile 2002
Il Segretario
f.to Eleonora Raffaele