SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione notificato il 17 febbraio 1986, Balli Mauro, Balli Rodolfo, Mattei Giandomenico,
convenivano in giudizio l’Ospedale S. Verdiana di Firenze opponendosi alla stima, amministrativa
dell’indennità relativa a terreni espropriati con decreto del Presidente della Giunta regionale Toscana
del 6.4.1974, per lavori di ampliamento e ristrutturazione del complesso Ospedaliero di S. Verdiana.

Si costituiva in giudizio l’U.S.L. n. 10 in luogo dell’Ospedale, che tuttavia eccepiva la propria carenza
di legittimità passiva. Gli attori provvedevano dunque alla chiamata in causa del Comune di
Castelfiorentino, il quale si costituiva ed eccepiva a sua volta carenza di legittimazione passiva e
contestava nel merito la pretesa degli opponenti.

La Corte d’Appello, con sentenza depositata il 21.12.1987, dichiarava il difetto di legittimazione
passiva della U.S.L. e disponeva la prosecuzione della causa nei confronti del Comune di
Castelfiorentino. La sentenza era impugnata per cassazione dal Comune, e la Suprema Corte, con
sentenza 2.12.1992, n. 12841, rigettava il gravame.

Il giudizio proseguiva davanti alla Corte d’Appello, che con sentenza 2.8.1997 determinava
l’indennità di esproprio in £. 856.251.818 ("in moneta attuale" e "con gli interessi legali dalla
sentenza al saldo"), avendo previamente riconosciuto ai terreni in questione vocazione edificatoria,
sia legale (sulla base del P.R.G. adottato nel 1971, antecedente all’apposizione del vincolo
espropriativo, e prevedente, per detta area, una "utilizzazione in senso lato edificatoria non come
sedime di fabbricati ma come parcheggi, servizi, ecc."), sia di fatto (in relazione alla già intervenuta
edificazione di terreni adiacenti).

Avverso quest’ultima sentenza i Balli ed il Comune hanno proposto ricorso per cassazione. I primo
per censurare la negata liquidazione degli interessi legali, oltre al maggiore danno da svalutazione,
per il periodo in questione. Il Comune per criticare, rispettivamente con dieci motivi: (1) il non
rilevato proprio sopravvenuto difetto di legittimazione passiva e la non disposta chiamata in causa
della AUSL 11 di Empoli, asserita nuova legittimata ex d.lgs. 502/92; (2) l’errata attribuzione di
vocazione edificatoria ai suoli espropriati, (3) la mancata attribuzione, in subordine, dei minori
indici di edificabilità di cui all’art. 41 L. 1150/42 "ove debba prescindersi dalla disciplina
urbanistica"; (4) la (a torto) esclusa inedificabilità di quei suoli in ragione della "oggettiva
potenzialità di espansione" dell’Ospedale S. Verdiana (sempre) a prescindere dallo strumento
urbanistico; (5) l’errato apprezzamento dello stato dei luoghi, relativamente alla conformazione
"collinare" di parte dell’area in contestazione; (6) l’inesatta affermazione che esso ente avrebbe
convenuto sull’ammontare dell’indennizzo spettante ai proprietari; (7) la mancata decurtazione del
40% ex art. 5 bis, co. 1° e 2°, L. 359/92, nel computo dell’indennità; (8-9) l’erroneo riconoscimento
del maggior danno; (10) la mancata detrazione dell’importo già depositato.

I Balli hanno replicato con ulteriore ricorso incidentale in punto di prova del maggior danno.

La causa, con ordinanza n. 504 del 9 luglio 1999 della I Sezione civile (cui era stata assegnata) è
stata rimessa al Primo Presidente e quindi a queste Sezioni Unite sulle questioni di contrasto
concernenti:

a) il concetto di edificabilità di cui all’art. 5 bis L. 359 cit.;

b) la individuazione del "momento di riferimento" per la valutazione della "edificabilità" dell’area;

c) l’ambito del carattere conformativo degli strumenti urbanistici.

Entrambe le parti hanno anche depositato memoria.

                            MOTIVI DELLA DECISIONE

1. I tre ricorsi (in quanto) proposti avverso la medesima sentenza, vanno riuniti ai sensi dell’art. 335
c.p.c.

2. Pregiudizialmente deve dichiararsi l’inammissibilità del secondo ricorso (incidentale) Balli, stante
la già intervenuta consumazione del potere impugnatori, di detti soggetti, con la proposizione del
loro primo ricorso (principale).

3. Va esaminato con carattere di priorità il primo mezzo della impugnazione del Comune, stante la
pregiudizialità della questione, con esso sollevata, di difetto di legittimazione passiva del Comune
medesimo, per asserito sopravvenuto trasferimento alle neo istituite ASL dei rapporti giuridici
inerenti a beni del patrimonio dell’ente territoriale con vincolo di destinazione alle USL ai sensi degli
artt. 5, co. 1°, d.lgs. 502/92 e 2 legge reg. n. 14/96".

L’eccepito difetto di legittimazione passiva del ricorrente è manifestamente, per altro, insussistente
in ragione del giudicato interno già formatosi (come in narrativa riferito) in senso affermativo, in
ordine a tale legittimazione; e considerato, comunque, che il prospettato successivo trasferimento, a
titolo particolare della situazione debitoria, in corso di causa, non influirebbe sulla prosecuzione del
processo tra le parti originarie (cfr. Cass. nn. 12505/95, 5562/96, ex plurimis).

4. Cade a questo punto l’esame della prima questione di contrasto coinvolta dalle contestazioni – in
ordine alla "edificabilità" dei suoli per cui è lite – formulate nei motivi secondo e quinto dello stesso
ricorso del Comune.

Il quesito involge, come detto, l’esegesi dell’art. 5 bis della L. 359/1992, per la parte in cui detta
norma – nell’introdurre nuovi criteri di stima dell’indennizzo espropriativo per le "aree edificabili",
ferma lasciando la disciplina liquidatoria della indennità di esproprio delle "aree agricole" già sub lege
1971 n. 865 (artt. 16 ss.) prevede, al suo comma terzo, al fine appunto della "valutazione della
edificabilità delle aree" a tali effetti rilevante, che "si devono considerare le possibilità legali ed
effettive di edificazione esistenti al momento della apposizione del vincolo preordinato
all’esproprio".

In ordine alla rispettiva incidenza e valenza qualificatoria di tali possibilità di edificazione, "legali ed
effettive", la giurisprudenza di questa Corte ha effettivamente, infatti, espresso (sostanzialmente)
tre diversi orientamenti interpretativi. Con i quali il rapporto tra i due corrispondenti requisiti della
"edificabilità legale" (correlata alle previsioni di legge e/o degli strumenti urbanistici) e della
"edificabilità di fatto" (ricavabile dalle obiettive qualità e caratteristiche dell’area, desumibili dai
noti indici della sua ubicazione, accessibilità ecc.) è stato, di volta in volta, inteso e valorizzato ora
in termini di "alternatività" (cfr., ad esempio, 12220/92; 9247/97; 774, 1200/98); ora, invece, nel
senso di una loro necessaria "competenza" – "congiunzione" – "cumulatività" (Cfr. nn. 5970/93,
11037/96; 5111/97; 259, 8826/98, ex plur.); ora, infine, in termini di "prevalenza" o "sufficienza"
della edificabilità legale (nn. 8702, 8570, 8434/98; 2272, 4300/99; 7874, 8035, 9683, 12408/2000,
per tutte).

4-1. Tali difformi indirizzi ermeneutici, per altro, più che fronteggiarsi (come in taluni momenti pur
è avvenuto) in termini di radicale contrasto sul piano sincronico, hanno tendenzialmente, piuttosto,
espresso, in prospettiva diacronica, una evoluzione, per aggiustamenti successivi, di una linea
interpretativa, sostanzialmente unitaria nelle sue promesse di fondo, secondo la dialettica di
formazione del diritto vivente.

Si è così progressivamente superata la tesi della "alternatività" dei due criteri individuativi della
edificabilità, ed il correlativo corollario di sufficienza di una vocazione edificatoria di fatto,
argomentando che la "norma, nel prevedere, quale requisito essenziale per la classificazione di
un’area come edificabile, la sua possibilità legale di edificazione, esclude necessariamente, con un
ragionamento a contrariis, che possa essere considerata tale un’area per la quale gli strumenti
urbanistici non consentono l’edificabilità" (così, testualmente, n. 2856/96, anche perché,
"diversamente opinando l’edificazione di un’area, benché illecita, finirebbe, con l’attribuire, sia pure
in via di mero fatto, natura edificatoria al suolo circostante non ancora edificato" (nn. 11037/97;
4300/99).

E, sempre in coerenza alla così enucleata preponderanza della classificazione urbanistica, agli effetti
indennitari, nel quadro di una disciplina della norma in esame, si è in prosieguo esclusa la necessità
della "competenza", a quei fini di una parallela "edificabilità di fatto", pervenendosi così ad
affermare che l’edificabilità di un’area vada ritenuta per il solo fatto che essa risulti tale in base alle
previsioni urbanistiche, indipendentemente da ogni valutazione circa la cosiddetta "edificabilità di
fatto", mentre eventuali cause di riduzione o di esclusione delle possibilità effettive di edificazione
non trasformano il terreno edificabile in un terreno agricolo, ma, incidendo sulla sua concreta
utilizzazione e, quindi, sul valore di mercato dell’immobile, assumono influenza solo in parte di
liquidazione della indennità di espropriazione, in applicazione dei criteri, comunque, stabiliti per le
aree edificabili (nn. 10575/96; 6949/98; 9207/99; 8647/98; 3839/99; 8035/2000).

Da ciò la conclusione – in via di consolidazione nella giurisprudenza più recente – della "prevalenza" e
"sufficienza", del parametro della "edificabilità legale", ai fini della corrispondente qualificazione
delle aree espropriate agli effetti indennitari, e del rilievo "suppletivo" della edificabilità "di fatto",
"utilizzabile, ad esempio, in assenza di pianificazione urbanistica" (nn. 9242/97; 8702/97; 2272/99;
4300/99; 784, 12408/2000).

4-2. Chiamate, in questa sede, a comporre, per quanto nei limiti in cui episodicamente ancora si
ripropone, la questione di contrasto in ordine alla disposizione di cui al comma 3° dell’art. 5 bis L.
259/92, queste Sezioni Unite ritengono senz’altro esatto, e quindi ribadiscono, il riferito più recente
indirizzo interpretativo, che perviene a ritenere il primato della edificabilità legale ai fini
qualificatori delle aree espropriate come edificabili e della conseguente loro indennizzabilità in
applicazione del criterio della semisomma (decurtabile) di cui al comma primo della stessa norma.

4-2-1. Il criterio cd della edificabilità di fatto – elaborato dalla giurisprudenza anteriore all’entrata in
vigore della precitata L. 259/92, al fine precipuo di porre rimedio agli empirici strumenti di
individuazione, della qualità (agricola o non) dei suoli, unilateralmente adottati dalle amministrazioni
esproprianti, nella perdurante inerzia legislativa al riguardo, e di evitare, conseguentemente
possibili ingiustificate disparità di trattamento tra espropriati, cui fosse attribuito soltanto il valore
agricolo (ex L. 865/71), e proprietari non espropriati, liberi invece di costruire e vendere a prezzo di
mercato terreni in non pochi casi addirittura contigui e confinanti – ha innegabilmente contribuito ad
orientare, in una prospettiva di continuità, la prima esegesi dello ius superveniens nel senso della
alternativa desumibilità della qualità edificatoria delle aree dalle possibilità legali "od" effettive di
edificazione.

Ma una siffatta esegesi risulta, appunto, ad un più mediato esame, incompatibile con la ratio e con il
meccanismo complessivo di disciplina della stima dell’indennizzo espropriativo introdotto dal
legislatore del ’92, ed è comunque respinta da una corretta lettura – condotta alla stregua dei canoni
ermeneutica letterali, logico e sistematico – della specifica disposizione, sub comma 3° art. cit.,
enunciativa del criterio di individuazione della edificabilità delle aree espropriate ai predetti fini
indennitari.

4-2-2. L’art. 5 bis della più volte menzionata L. n. 359 del 1992 – stabilendo (ai suoi commi 1° e 2°)
che la stima della indennità di espropriazione debba operarsi, per le (sole) "aree edificabili", sulla
base del (sia mediato ed ulteriormente riducibile) loro valore di mercato, e lasciando (sub co. 4°);
viceversa, tuttora in vigore il precedente diverso criterio di stima, ancorato al valore gabellare delle
colture, per le "aree agricole" e per "quelle non classificabili come edificabili" – ha introdotto, infatti,
un sistema semplificato di liquidazione dell’indennizzo ablatorio basato sulla rigida dicotomia tra
suoli "edificabili" e suoli "agricoli". Sistema che la Corte costituzionale ha già avuto occasione, per
altro, di definire espressivo di una "scelta legislativa che non presenta caratteri di irragionevolezza e
di arbitrarietà", anche per il profilo della (implicitamente) così esclusa configurabilità di un "tertium
genus" (che tenga conto dell’eventuale plus valore di aree agricole suscettibili di utilizzazioni non
meramente agricole: sent. n. 261/97).

Ora appunto, coessenziale alla linearità di n tal sistema è proprio un meccanismo di verifica
oggettiva, e non legata a valutazioni opinabili, della natura delle aree, rispetto alla presupposta loro
bipartizione: verifica che, a questi fini, può esser fornita solo dalla classificazione urbanistica data al
suolo considerato.

Da ciò l’attribuzione della reale discretività del sistema al parametro della edificabilità legale (cfr. n.
2272/99), al quale non potrebbero affiancarsi in via di necessaria congiunzione, o sovrapportsi, in
termini di alternatività (bilaterale) criteri fattuali di accertamento della edificabilità, che – con la
conseguente introduzione di molteplici possibili varianti (edificabilità legale ed effettiva; solo
effettiva; legale ma non effettiva …) – finirebbero col togliere al meccanismo estimatorio proprio
quei caratteri di (anche rigida) semplificazione che hanno costituito il proprium della scelta
legislativa.

4-2-3. Alla stessa conclusione conduce – come detto – l’esegesi mirata sulla specifica disposizione sub
comma 3° art. 5 bis.

La possibilità di una rilevanza autonoma, in via alternativa, delle "possibilità effettive di
edificazione", ai fini della qualificazione edificatoria delle aree, è già espunta, infatti, sul piano
letterale, dal mancato utilizzo della disgiuntiva "o" (nel collegamento tra "possibilità legali ed
effettive" instaurato dalla predetta disposizione); è contraddetta, altresì, dalla ratio della norma
(anche per il profilo, già sottolineato, della sua vocazione a "interrompere il circolo vizioso per cui
l’abusiva edificazione di un’area malgrado l’illiceità di fatto, può essere idonea a trasformare in
zona fabbricabile il suolo circostante non edificato"); e trova, infine ulteriore insuperabile ostacolo,
in chiave sistematica, nella connessa disposizione di cui al successivo comma quarto che equipara le
"aree non classificabili come edificabili ai sensi del comma 3" alle "aree agricole".

Come è stato per tal profilo, infatti, già osservato, "se la semplice presenza, nei suoli legalmente
non edificabili, della vocazione edificatoria, fosse idonea ad annullare l’effetto negativo del vincolo,
di nessuna utilità apparirebbe la previsione di un’ipotesi specificata di suoli non edificabili da
associare alla disciplina dei suoli agricoli, ma rispetto ad essi ontologicamente autonoma" (cfr. n.
2272/99 cit.).

4-2-4. Ed allora esclusa – sempre in ragione del rilievo essenziale attribuito allo strumento
urbanistico – anche la possibilità (speculare) di superarne positive previsione di edificabilità in
ragione di ridotte o carenti possibilità effettive di edificazione (con la conseguenza, già acquisita
all’elaborazione giurisprudenziale, che un tale deficit delle condizioni fattuali di edificabilità inciderà
al più limitato fine della determinazione in concreto dell’indennizzo), la duplicità di situazioni
descritte nella norma in esame ("possibilità legali ed effettive di edificazione"), non legate, per come
dimostrato, né da un nesso di alternatività né da un nesso di congiunzione, non può,
conclusivamente, diversamente leggersi che come prospettazione di due distinte situazioni
(identificative della edificabilità dell’area ai fini indennitari). 

Una prima situazione – principale – in cui l’edificabilità deriva dall’esistenza di una regolamentazione
legale dell’assetto urbanistico; ed una seconda situazione – subordinata – per cui il ricorso ai noti
indici della "edificabilità di fatto" è giustificato e reso necessario dall’inesistenza, invece, dello
strumento urbanistico.

E’ quest’ultimo, il caso delle aree comprese in Comuni, sprovvisti di piano e situate fuori del
perimetro del centro abitato, per le quali l’edificabilità può essere valutata, appunto, solo in fatto,
secondo gli indici elaborati dalla giurisprudenza ed entro i limiti, ovviamente posti, al riguardo, dalla
L. 1997 n. 10. Ed è il caso, altresì, dell’eventuale intervenuta decadenza di vincoli provvisori di
inedificabilità (per inutile decorso del termine sub art. 2 L. 1968 n. 1187) che comporta la riduzione
delle aree, su cui essi gravano, a superfici prive di disciplina urbanistica.

4-2-5. La disposizione esaminata va, conclusivamente, quindi interpretata nel senso che – nel nuovo
sistema di disciplina della stima dell’indennizzo espropriativo introdotto dall’art. 5 bis L. 359/92,
caratterizzato dalla rigida dicotomia (che non consente la configurabilità di un "tertium genus") tra
"aree edificabili" (indennizzabili in percentuale del loro valore venale) ad "aree agricole" o "non
classificabili come "edificabili" (tuttora invece indennizzabili in base a valori agricoli tabellari ex L.
1971 n. 865, richiamata dal co. 4° del citato art. 5 bis) – un’area va ritenuta "edificabile" quanto, e
per il solo fatto che, come tale, essa risulti classificata (al momento dell’apposizione del vincolo
espropriativo) dagli strumenti urbanistici (nell’«ambito della zonizzazione» del territorio), secondo
un criterio quindi, di prevalenza od autosufficienza ed edificabilità legale. Mentre la cd. edificabilità
"di fatto" rileva in via suppletiva – in carenza di una regolamentazione legale dell’assetto urbanistico,
per mancata adozione, ad esempio, di P.R.G. o per decadenza di vincoli di inedificabilità – ovvero, in
via complementare (ed integrativa), agli effetti della determinazione del concreto valore di mercato
dell’area espropriata, incidente sul calcolo dell’indennizzo.

5. In applicazione dell’art. 5 bis, co. 3°, L. 359/92 cit., come sopra interpretato, si rivelano, quindi,
infondate le doglianze formulate con il secondo complesso mezzo del ricorso del Comune, risultando
l’edificabilità dell’area espropriata correttamente (per quanto detto) ancorata, dalla Corte
territoriale, alle previsioni conformative dello strumento urbanistico (il P.R.G. del 1971) e risultando
tali previsioni, in parte qua, del pari correttamente interpretate, da quel giudice, nel senso che la
destinazione (di zona) a parcheggi e infrastrutture non esclude (contrariamente a quanto ex adverso
sostenuto) la vocazione edificatoria.

Atteso infatti, per tal secondo profilo, che l’edificabilità non si identifica né si esaurisce – come già
precisato – in quella residenziale abitativa, ma ricomprende tutte quelle forme di trasformazione del
suolo – in via di principio non precluse (come nella specie) all’iniziativa tecnica di edificazione (cfr.
nn. 9669, 8028/2000; 4473/99; 3708/77) e che siano, come tali, soggette al regime autorizzatorio
ex art. 1 L. 1977 n. 10; ferma restando la rilevanza, ai fini della determinazione dell’immobile nella
fattispecie concreta, del diverso grado di commerciabilità e del diverso livello di apprezzabilità dello
stesso in ragione della sua specifica destinazione (n. 8028/00 cit.).

6. Risultano conseguentemente, assorbito il terzo ed infondato il quinto motivo dello stesso ricorso
in quanto, rispettivamente, formulati (il terzo) in via ipotetica (subordinatamente ad una, non
verificatasi, condizione di insussistenza o di prescindibilità dallo strumento urbanistico) e (il quinto)
sulla erronea premessa di una qualificabilità dei suoli (ai fini indennitari) anche in difformità dalla
classificazione di piano.

7. Il quarto mezzo del predetto ricorso (che attiene all’apprezzamento delle risultanze istruttorie
relativamente allo stato dei luoghi) ed i residui suoi sesto a decimo mezzo (con cui si censurano
profili ulteriori e diversi della statuizione impugnata afferenti alla stima e alla concreta
quantificazione dell’indennizzo espopriativo e voci accessori), unitamente all’unico motivo del
ricorso (principale) Balli (in tema di commutabilità degli interessi legali) – in quanto tutti del pari
coinvolti dalla risolta questione di contrasto – vanno, ai sensi dell’art. 142 disp. att. C.p.c., rimessi
all’esame della Sezione semplice, che adotterà anche i provvedimenti consequenziali all’esito
complessivo delle impugnazioni.

8. Non vanno, in questa sede, prese, invece, in esame la seconda e terza questione di contrasto pure
prospettata nella riferita ordinanza della Sezione I.

Non risulta, infatti, rilevante al fine del decidere la (seconda) questione relativa al "momento di
riferimento della edificabilità dell’area", perché l’identificazione di tale momento, da parte del
giudice a quo, in quello di approvazione del progetto (e correlativa dichiarazione implicita di p.u.),
non ha formato oggetto di censura del Comune (che ha anzi condiviso tale identificazione) o da parte
degli espropriati. E similmente non rileva la residua (3a) questione sull’ambito conformativo degli
strumenti urbanistici, che, come emerge dalla narrativa, non viene posto in discussione né è
altrimenti coinvolto, da alcuno dei mezzi impugnatori articolati dalle parti ricorrenti.

                                   P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, riunisce i (tre) ricorsi; dichiara inammissibile il secondo ricorso
(incidentale) Balli; rigetta il primo, secondo e quinto messo – assorbito il terzo – del ricorso del
Comune; rimette la causa alla Sezione I per l’esame dei residui motivi (4°, 6° e 10°) della stessa
impugnazione nonché del primo ricorso Balli, e per l’adozione dei provvedimenti consequenziali
all’esito complessivo dei predetti due ricorsi.

In Roma, il 19 gennaio 2001.

Il Presidente

Il Relatore 

Depositata il 23 aprile 2001.