Consiglio di Stato, sez. IV, 20 novembre 2000, n. 6160, esame di Avvocato e composizione commissioni giudicatrici
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello iscritto al NRG 4642 dell’anno 1993 proposto da GIUNTA ANTONELLA, rappresentata e difesa dagli avvocati P.A. Muratori Casali e Giuseppe, elettivamente domiciliata presso il secondo difensore in Roma, via Medaglie d’Oro n. 44;
contro
MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso cui domicilia ope legis in Roma alla via dei Portoghesi n. 12;
e
COMMISSIONE ESAMINATRICE PER GLI ESAMI DI ABILITAZIONE ALLA PROFESSIONE DI PROCURATORE LEGALE PRESSO LA CORTE D’APPELLO DI BOLOGNA (SESSIONE ANNO 1991), in persona del Presidente in carica, non costituita in giudizio;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia – Romagna, 1^ sezione, n. 93 del 26 febbraio 1993.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive tesi difensive;
Visti gli atti tutti di causa;
Nessuno comparso per le parti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
Ella, oltre ad eccepire il vizio di mancata tempestiva costituzione della commissione esaminatrice, deduceva l’illegittimità della composizione e del concreto funzionamento della sottocommissione che aveva valutato i suoi elaborati, rilevando che non era stato rispettato il principio della specifica professionalità dei membri che costituiscono tali collegi e che illegittimamente i membri della commissione e delle sottocommissioni erano stati considerati fungibili tra di loro.
Aggiungeva, inoltre, che era stato violato anche il principio dell’unicità della funzione di presidente della commissione esaminatrice, il quale non aveva presieduto l’adunanza della commissione che aveva proceduto all’esame degli elaborati di essa istante e si doleva del giudizio di insufficienza attribuitole del tutto immotivatamente e senza far alcun riferimento ai criteri di valutazione, che la commissione avrebbe dovuto preventivamente stabilire.
L’adito Tribunale, con la sentenza segnata in epigrafe, respingeva il ricorso, ritenendolo infondato dopo aver esaminato tutte le censure formulate.
Avverso tale sentenza, con atto notificato il 18 giugno 1993, l’interessata ha proposto appello articolato su tre motivi di censura, con i quali ha rilevato che i primi giudici avrebbero illegittimamente omesso di valutare alcune censure mosse in primo grado e avrebbe solo parzialmente esaminato altre. Ha richiamato, quindi, tutti i motivi svolti in prime cure.
Si è costituito in giudizio il Ministero della Giustizia chiedendo il rigetto dell’appello.
All’udienza dell’11 luglio 2000 la causa è stata introitata per la decisione.
D I R I T T O
I. E’ controversa la legittimità del giudizio della Commissione esaminatrice degli esami di abilitazione all’esercizio della professione di procuratore legale presso la Corte d’Appello di Bologna, sessione 1991, la quale ha ritenuto le tre prove scritte sostenute dalla dott.ssa Antonella Giunta non sufficienti (rispettivamente: punti 20/50; 20/50; 25/50), non ammettendola perciò a sostenere le successive prove orali.
L’interessata, essendo stato respinto il ricorso proposto in primo grado, ha impugnato la sentenza, evidenziandone l’illegittimità per aver omesso l’esame di alcune censure svolte in prime cure e per averne parzialmente esaminate altre, riproponendo complessivamente gli originari motivi di doglianza.
II. 0sserva il Collegio che le censure mosse dalla appellante avverso i provvedimenti impugnati possono essere raggruppate in due gruppi, l’uno riguardante la regolarità della costituzione della commissione esaminatrice e delle sottocommissioni, nonché il loro effettivo funzionamento, con particolare riguardo alla sostituzione dei componenti effettivi con quelli supplenti, alla qualificazione dei membri delle sottocommissioni e all’unicità della funzione del presidente della commissione; l’altro riguardante la valutazione delle prove scritte.
II.1. Giova innanzitutto precisare che, come esattamente rilevato dai primi giudici, non ha alcun fondamento giuridico la questione della presunta tardività di costituzione della commissione esaminatrice e delle sottocommissioni rispetto alla data di svolgimento delle prove scritte dell’esame di abilitazione in argomento, iniziate il 17 dicembre 1991.
E’ pacifico, infatti, che con appositi decreti, tutti in data 16 dicembre 1991, il Ministro di grazia e giustizia provvide sia a nominare il dott. Libero Mancuso componente supplente della commissione esaminatrice degli esami di abilitazione a procuratore legale presso la Corte d’Appello di Bologna per la sessione 1991, in sostituzione di altro componente dimissionario, sia a nominare le sottocommissioni.
Non è revocabile in dubbio che tali provvedimenti di nomina erano validi ed efficaci sin dalla loro emanazione, avvenuta il 16 dicembre 1991, non essendo sottoposti ad alcuna condizione o riserva e non rientrando nella categoria degli atti assoggettati al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti, ai sensi dell’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20.
Irrilevante si appalesa la circostanza che tali provvedimenti siano stati trasmessi al Presidente della Corte d’Appello di Bologna il 17 dicembre 1991, atteso che notoriamente la fase di comunicazione del provvedimento non incide sulla fase di perfezionamento, che è relativa alla validità ed alla efficacia.
Pertanto, alla data di inizio delle prove scritte dell’esame di abilitazione all’esercizio della professione di procuratore legale – sessione 1991 – avvenuta il 17 dicembre 1991 la commissione esaminatrice e le relative sottocommissioni erano regolarmente, validamente ed efficacemente nominate.
II.2. Possono essere esaminate congiuntamente le questioni attinenti alle effettive modalità di funzionamento delle sottocommissioni, con particolare riguardo alla sostituzione dei componenti effettivi con quelli supplenti, alla qualificazione dei membri delle sottocommissioni e all’unicità della funzione del presidente della commissione stessa.
II.2.1. Occorre al riguardo osservare che ai sensi dell'art.22, terzo comma, del R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578, convertito in l. 22 gennaio 1934, n. 36 (come sostituito dall'art. 1 l. 27 giugno 1988, n. 242), le commissioni sono nominate dal Ministro di grazia e giustizia e sono composte da cinque membri titolari e cinque supplenti, di cui due titolari e due supplenti sono avvocati (iscritti da almeno otto anni ad un ordine del distretto di corte d’appello sede dell’esame); due titolari e due supplenti sono magistrati dello stesso distretto (con qualifica non inferiore a quella di consigliere di corte d’appello) e un titolare ed un supplente sono professori ordinari o associati di materie giuridiche presso un’università della Repubblica ovvero presso un Istituto superiore.
Il successivo quinto comma stabilisce che i supplenti intervengono nella commissione in sostituzione di qualsiasi membro effettivo.
Il sesto comma, infine, prevede che, quando i candidati all’esame di abilitazioni siano superiori a 250 unità, le commissioni esaminatrici possono essere integrate, con apposito decreto ministeriale, da un numero di membri supplenti aventi i medesimi requisiti stabiliti per i membri effettivi, tale da permettere, unico restando il presidente, la suddivisione in sottocommissioni, costituite ciascuna da un numero di componenti pari a quello delle commissioni originarie.
II.2.2. Ad avviso del Collegio, dall’esame della predetta normativa si evince innanzitutto che il legislatore col comma terzo del predetto articolo 22 ha ritenuto di fissare i principi fondamentali in materia di composizione della commissione esaminatrice degli esami di abilitazione all’esercizio della professione forense, assicurando in essa la presenza di tutte le componenti professionali atte a garantire un adeguato giudizio di idoneità sui candidati.
Il successivo comma 5, con lo stabilire che i supplenti intervengono nella commissione in sostituzione di qualsiasi membro, ha codificato il principio della fungibilità di ogni membro effettivo della commissione con qualsiasi membro supplente (Cons. giust. Amm. Sicilia, 11 ottobre 1999, n. 473) che, peraltro, solo apparentemente è in contrasto col precedente comma terzo.
Infatti, è proprio l’alto profilo di professionalità insito in ogni componente della commissione, in ragione della qualifica posseduta ad assicurare l’adeguatezza della valutazione dell’idoneità dei candidati, indipendentemente dal fatto, irrilevante sotto ogni altro profilo, che il membro supplente non appartenga alla stessa categoria professionale del membro effettivo sostituito.
In altri termini, la norma che ammette espressamente la fungibilità del membro effettivo con uno qualsiasi dei membri supplenti si giustifica con l’essenza stessa dell’istituto della supplenza che è quello di assicurare l’effettività dello svolgimento delle funzioni della Commissione, stante il rilevante interesse pubblico a che le sessioni di esami di abilitazioni si esauriscono celermente nel rispetto dei principi fissati dall’art. 97 della Costituzione.
Sotto tale profilo la doglianza dell’appellante, secondo cui nel caso di specie le sottocommissioni avrebbero concretamente operato con l’intervento dei membri supplenti senza rispettare la composizione numerica fissata dal 3° comma dell’art. 22 del R.D.L. n. 1578 del 1933 è priva di fondamento.
II.2.3. Anche il successivo comma sesto del predetto articolo 22 ha un chiaro valore organizzatorio, finalizzato al perseguimento dell’interesse pubblico alla celerità ed alla continuità delle funzioni della commissione esaminatrice ed al rapido accertamento dell’idoneità dei candidato allo svolgimento della professione forense.
Infatti, il legislatore ha ivi previsto la possibilità di integrare la Commissione nell’ipotesi in cui i candidati siano in numero superiore a 250 unità: tale integrazione avviene con la nomina di membri supplenti in numero tale da permettere, unico restando il presidente, la costituzione di sottocommissione con un numero di membri pari a quello delle commissioni originarie.
Si può facilmente osservare, innanzitutto, che è lo stesso legislatore a qualificare “supplenti” i membri che, chiamati ad integrare le commissioni esaminatrici, vanno a costituire le sottocommissioni. Inoltre, l’unicità della funzione del Presidente della commissione esaminatrice e dunque la sostanziale unicità della commissione stessa, ancorché essa si articoli - attraverso la relativa integrazione: in una o più sottocommissioni, consente di affermare che i membri effettivi possano partecipare, iure proprio, se non impediti, alla adunanze delle singole sottocommissioni (seppure è da ritenersi che si tratti di una ipotesi del tutto residuale).
Proprio in considerazione della espressa qualificazione di “supplenti” dei membri delle sottocommissioni e della norma di cui al quinto comma dell’art. 22, deve ammettersi che legittimamente le adunanze delle sottocommissioni siano valide e legittime anche quando non siano rispettata la presenza dei membri secondo la ripartizione fra le singole professionalità prevista dal comma terzo. D'altra parte, deve ammettersi che un membro effettivo, per il solo fatto di tale sua qualifica, possa in ogni momento validamente e legittimamente partecipare all’adunanza della sottocommissione.
L’unicità della funzione di Presidente della commissione, poi, diversamente da quanto opina la ricorrente, non si ricollega necessariamente alla presenza del presidente alle adunanze delle sottocommissioni, perché in tal modo sarebbe effettivamente frustrata la stessa ratio della norma dell’art.6, rallentandosi – invece che snellendosi e accelerandosi - le funzioni della Commissione attraverso le sottocommissioni: al contrario l’unicità di tale figura si sostanza nella più rilevante funzione di coordinamento dei lavori delle varie sottocommissioni.
Alla luce di tali osservazioni le doglianze svolte dall’appellante sono state correttamente respinte dai giudici di primo grado, con osservazioni pertinenti ed esaurienti che non meritano i rilievi sollevati in appello.
II.3. Circa le doglianze svolte dall’appellante in ordine alla valutazione delle prove scritte, il Collegio ritiene di dover osservare quanto segue.
E’ notorio che le valutazione delle prove di esame da parte delle commissioni esaminatrici di concorsi a pubblici impieghi è espressione dell’ampia discrezionalità tecnica di cui esse dispongono nello stabilire l’idoneità tecnica e culturale dei candidati.
Poiché discrezionalità non è sinonimo di arbitrarietà, il relativo esercizio è stato ritenuto sindacabile sotto il profilo dell’eccesso di potere (C.d.S., Sez. IV, 8 settembre 1997 n. 955), per illogicità manifesta, travisamento dei fatti e palese disparità di trattamento (C.d.S., Sez. IV, 24 marzo 1997 n. 298): tuttavia nessuno di tali profili è stato rilevato in prime cure.
Invero, l’appellante ha lamentato che la valutazione contestata era affetta da una (presunta) carenza di motivazione in quanto il voto numerico assegnato dalla Commissione esaminatrice non era in grado di far capire l’iter logico – giuridico seguito dalla commissione nella correzione degli elaborati per addivenire ad una valutazione negativa.
Così formulato il motivo è stato giustamente respinto dai primi giudici.
E’ stato ripetutamente affermato che, anche dopo l’entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241, l’onere di motivazione delle prove scritte di un concorso pubblico è sufficientemente adempiuto con la sola attribuzione del punteggio numerico, quest’ultima essendo una espressione sintetica, ma eloquente della valutazione compiuta dalla commissione. Con la conseguenza che se, per un verso, non vi è alcun bisogno di integrare il punteggio numerico con una apposita motivazione (C.d.S., Sez. IV, 4 aprile 1998, n. 543), un obbligo di motivazione ad integrazione del punteggio si pone solo nel caso in cui vi sia un contrasto talmente rilevante fra i punteggi attribuiti dai componenti della commissione da configurare un’eventuale contraddittorietà intrinseca del giudizio complessivo (C.d.S., Sez. VI, 13 gennaio 1999 n. 14).
D’altra parte, non può dubitarsi che l’obbligo della motivazione di cui alla citata legge n. 241 del 1990 riguarda espressamente la attività provvedimentale della P.A. e non anche i giudizi o le valutazioni (C.d.S., sez. V, 13 febbraio 1998 n. 163).
Pertanto anche tale motivo di appello deve essere respinto.
II.4. Resta da esaminare, per completezza, l’ulteriore motivo di doglianza proposto dall’interessata, ad avviso della quale il giudizio negativo sulle sue prove sarebbe inficiato dalla mancata preventiva predisposizione dei criteri di valutazione degli elaborati, mancanza che sarebbe stata oggetto di esplicita ammissione da parte del presidente della Commissione nel provvedimento del 27 maggio 1992.
Anche tale motivo è infondato.
Osserva il Collegio che fino all’emanazione del D.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 (norme regolamentari sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità dello svolgimento dei concorsi) il cui art. 12 ha espressamente previsto che le commissioni esaminatrici nella prima riunione stabiliscono i criteri e le modalità di valutazione delle prove non esisteva alcun obbligo per le commissioni esaminatrici di stabilire preventivamente i predetti criteri di valutazione delle prove. Pertanto, con riferimento al caso di specie, anche la relativa mancanza, ammesso che il contenuto del provvedimento della Commissione esaminatrice in data 27 maggio 1992 possa avere valore confessorio, è del tutto irrilevante.
Del resto, la predetta mancanza sarebbe potuta apparire sintomatica di un eventuale eccesso di potere per irragionevolezza o per disparità di trattamento solo quando fosse stata accompagnata dall’allegazione – o quanto meno da un ragionevole dubbio o indizio – che la Commissione avesse valutato negativamente gli elaborati dell’appellante e positivamente gli elaborati di identico contenuto di altro candidato.
Orbene, tale allegazione non è stata avanzata, né è stato prospettato il predetto vizio del giudizio di non ammissione.
Giova, poi, precisare che l’eventuale diniego di accesso agli atti andava impugnato nei modi, nei termini e nelle forme previste dall’art. 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, cosa che non risulta avvenuto.
III. In conclusione l’appello deve essere respinto.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
Dichiara integralmente compensate fra le parti le spese del grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell’11 luglio 2000, con la partecipazione dei seguenti magistrati:
WALTER CATALLOZZI - Presidente
PIETRO FALCONE - Consigliere
FILORETO D’AGOSTINO - Consigliere
MARIA GRAZIA CAPPUGI - Consigliere
CARLO SALTELLI - Consigliere, estensore
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO